小城镇建设

吐鲁番特色小镇激发乡村活力

“我们家在这儿开店已经两年了,每到旅游旺季,生意十分红火。这几天才稍作休整,完善餐厅设施。”热孜娃介绍。

如今,吐鲁番的美景已不受季节限制,来这里的游客深深感受到,不同的时节自有不同的体验。近年来,吐鲁番大力发展旅游业,打造多个特色小镇,借助全域旅游模式,推动区域经济优化。

■致力打造特色

吐鲁番旅游业的不断发展,让高昌区葡萄镇木纳尔社区居民吐尔共·吐尔逊看到新的商机。借助打造葡萄风情小镇的机遇,他将土坯房置换成现在的两层商业楼,在家门口开起了超市。“我们小镇紧挨着葡萄沟景区,等到葡萄熟了的时候,家家户户都晾着葡萄,这才是名副其实的葡萄风情小镇嘛。”吐尔共笑着说。

近年来,吐鲁番市启动特色小镇规划建设,每个小镇每条街道都已亮化、美化。随着文化元素的加入,以及入住商家数量的不断增长,各小镇的特色逐渐显现。

每到夏季,每天有五六千人来到高昌区的沙疗中心,埋沙治疗风湿关节炎等疾病。沙疗小镇的打造,进一步提升了这一产业的品质,完善了疗养服务。

鄯善县东巴扎回族乡的沙漠特色小镇已初具规模。这是离库木塔格沙漠最近的小镇,旅客可以细细品味和感受别样的大漠风景以及民俗风情。

与围绕着“沙漠”打造的小镇不同,高昌区交河小镇则被另一个特色——“葡萄”所包围。家庭旅馆式的建筑,让这里成为农家乐、家庭旅馆的聚集区,加上成百亩的葡萄精品采摘园,小镇显得别具一格。

■促进就业增收

这几年,吐鲁番的村镇彻底变了模样。村民积极响应政府号召,从土地上抽出身来,开超市、开餐馆,经营民宿、客栈,走上了致富之路。

高昌区葡萄镇副镇长克依木江·阿地明介绍:“按照规划,葡萄风情小镇运营后,可带动330家民俗文化旅游家庭旅馆、特色小吃餐饮、精品农家乐、民俗文化工艺品商店以及民俗休闲体验,每天可接待上千人观光、住宿。未来,我们还将开设葡萄园家访点、葡萄采摘体验园等项目,为村民创造更多就业岗位,从而带动当地农户年增收1500元以上。”

伴随着特色小镇建设,吐鲁番各乡镇的路、水、电、气等公用设施建设和教育、卫生、文化等公共服务设施建设不断加快,小镇综合承载能力显著提升。

东巴扎回族乡在打造沙漠特色小镇过程中,除升级改造旅游家访点和民宿外,还组织民间歌手,成立了“花儿”艺术团,传承“花儿”艺术。现在,村民们对特色小镇建设的积极性空前高涨。

“我们打造沙漠特色小镇,是希望借助旅游经济,打造‘宜业、宜居、宜游’的环境,促进区域协调发展,吸引带动更多的人就近就地增收致富。”东巴扎回族乡党委书记申云轩说。

■激发创业信心

春节期间,高昌区葡萄镇巴格日社区的吐尔逊汗·克依木并没有要休息的打算,她脑海里有好多想法正在慢慢变为现实。

吐尔逊汗在葡萄风情小镇开了家民族刺绣农民专业合作社。2018年,除家居用品外,她还试水加工旅游手工艺品。正是这次成功的尝试,让她有了新的想法。

“现在小镇已初具规模,等到正式运营,肯定会吸引更多的游客。我准备今年多制作一些精致小巧的手工艺品,既体现新疆特色,又方便游客携带。店面我也要重新改造一下,把大厅收拾出来,供游客近距离接触民族刺绣。”吐尔逊汗比划着说。

坎儿井小镇的热孜娃也信心满满:“小镇经营环境好,让我们更有信心了。即使再多几家餐馆,我们也不怕,有竞争才会有进步,这反而会促使我们更好地服务游客,增收致富。”

如今,结合区域产业、区域经济自身特质科学规划的特色小镇,激发了吐鲁番的乡村活力,成为当地经济、社会、文化、环境协调发展的助推器。

来源:特色小镇PPP

吴奇修:奋力开创农村改革发展新局面

我国是农业大国,农业农村农民在我国革命、建设和改革开放各个时期都占有重要位置。特别是,党的十八大以来,深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持以人民为中心,贯彻新发展理念,农村综合改革一步步向纵深推进,农村新产业新业态蓬勃发展,农民生产生活焕发新气象,农村面貌发生了翻天覆地的变化,为实施乡村振兴战略提供了宝贵经验、奠定了坚实基础。这是中国共产党人践行初心使命的生动实践与时代华章,是中国共产党人在5000年中华民族发展史上巍然屹立的时代丰牌。

不忘初心,农村税费改革开启破解城乡二元体制序幕

农业税作为一种在农村征收、来源于农业并由农民承担的赋税,在我国延续了数千年。新中国成立后,农业税在相当时期内,一直是国家财政的重要来源,曾占到财政收入的39%,为我国建立完整的工业体系和国民经济体系、推动工业化城市化作出了巨大贡献。改革开放以来,国家财政实力不断增强,农业税在全国财政收入中的比重逐渐下降。

城乡二元体制下,由于我国经济发展水平不高,国家财力薄弱,政府无法满足农村所需的基本公共服务,城乡基本公共服务均等化更是无从谈起。在政策设计上,不得不让农民自己承担相当部分本应由国家公共财政承担的公共服务经费。为探索减轻农民负担的治本之策,中央决定将工作重心由治乱减负转向农村税费改革。1998年,国务院成立了国务院农村税费改革工作小组,拉开了农村税费改革的大幕。2000年3月,中共中央、国务院印发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,国务院批准成立国务院农村税费改革工作小组办公室作为办事机构挂靠财政部,具体推动落实农村税费改革工作,率先在安徽开展了以“减轻、规范、稳定”为路径目标,以“三取消、两调整、一改革”为主要内容的农村税费改革试点,此后逐步在全国推开。2005年12月,第十届全国人大常委会第十九次会议通过决定,2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》,在我国延续了2600多年的“皇粮国税”退出了历史舞台。

农村税费改革以减轻农民负担为出发点,从正税清费,到减免农业税直至全面取消农业税,再到对农民实行直接补贴,具有重大的现实意义和深远的历史影响。一是大幅度减轻了农民负担。农村税费改革,全面取消了农业税、“三提五统”和农村教育集资等专门面向农民征收的各项税费,清理整顿了各种摊派和达标升级活动,有效遏制了曾经一度屡禁不止的农村“三乱”现象,初步建立了农民减负增收的长效机制,切实保障了农民的物质利益和民主权利。二是推动了农村上层建筑的调整。农村税费改革,充分尊重农民意愿,明确农民的权利和义务,规范基层干部行政行为,明显改善了农村党群干群关系,农村大局基本稳定,显著增强了基层组织的凝聚力和战斗力,有效夯实了党在农村的执政基础。三是开启了统筹城乡发展新纪元。农村税费改革,从对农民“少取”到全方位的“多予”,打破了长期以来农村事务农民办的传统理念和制度安排,加快了公共财政阳光照耀农村的步伐,促进了农村义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业和公共服务供给机制的重大变革,极大地触动了城乡二元体制。 立足统筹城乡,农村综合改革持续激发农村发展活力

2006年,为进一步巩固农村税费改革成果,防止农民负担反弹,党中央作出了推进农村综合改革的重大决策。国务院决定国务院农村税费改革工作小组及办公室更名为国务院农村综合改革工作小组及办公室,继续挂靠财政部,在做好农村税费改革后续工作的基础上,深入推进农村综合改革。特别是党的十八大以来,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,农村改革进入了一个新阶段,深入推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革,逐步建立健全精干高效的农村行政管理体制和运行机制,覆盖城乡的公共财政制度,政府保障的农村义务教育体制。持续开展美丽乡村建设,改善农村人居环境,完善农村公益事业建设机制,深入探索将绿水青山转化为金山银山的有效路径。

乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权制度改革成效显著。总体上看,这些改革内容,都是围绕解决农村税费改革遗留问题展开的,取得了阶段性历史成效。一是乡镇机构改革全面完成,精简了乡镇机构和人员编制,转变了乡镇政府职能,强化了公共服务和社会管理能力,巩固了基层政权,初步建立了符合农村实际和乡镇工作特点的乡镇行政管理体制。二是农村义务教育改革全面深化,农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,大大减轻了农民教育负担,从制度层面上彻底结束了农村教育农民办的历史,实现了真正意义上的免费义务教育,有力促进了城乡义务教育均衡发展。三是县乡财政管理体制改革稳步推进,全面建立县级基本财力保障机制,基层政府提供基本公共服务能力和水平明显增强。四是集体林权制度改革基本到位,顺利完成明晰产权、承包到户的改革任务,确立了林农的经营主体地位,激发了林业生产发展活力,促进了林业的可持续发展。

夯实乡村治理根基,农村基层组织的凝聚力、向心力持续增强。加强乡村治理,是夯实党在农村执政根基的固本之策。这方面,农村综合改革主要探索构建了三大机制。一是构建农村公益事业发展新机制。在农民民主议事的前提下,通过民办公助的方式,对村级公益事业建设项目给予适当奖补,建立健全了“农民筹资筹劳、政府财政奖补、社会捐赠赞助”的农村公益事业发展新机制,打通了农村公益事业建设的“最后一百米”,得到了广大基层干部群众的欢迎和充分肯定。二是构建村级组织运转经费保障机制。中央组织部、财政部2016年推动落实公共财政安排村干部基本报酬和村级组织办公经费两项合计每村每年标准不低于9万元,在我国财政史上,首次将村级运转经费纳入中央财政的保障范围,确保了村级组织有人办事、有钱办事,农村基层组织的凝聚力和战斗力明显增强。三是探索农村集体经济发展新机制。2016年开始,陆续在28个省份开展了扶持村级集体经济发展试点,中央财政支持约1.5万个试点村,探索了多种集体经济实现形式,增强村集体自我发展、自我服务、自我管理能力和水平。

推动乡村形成绿色发展方式和生活方式,建设农民美丽幸福家园。良好的生态环境是农村的最大优势和宝贵财富。农村综合改革,始终坚持以习近平生态文明思想为指导,持续开展美丽乡村建设,改善农村人居环境,推动乡村形成绿色发展方式和生活方式,建设生态宜居的美丽家园。一是开展美丽乡村建设试点。为推广习近平生态文明思想在浙江省的生动实践成果和经验,2013年起,财政部率先启动美丽乡村建设试点,在全国范围内拉开了美丽乡村建设的序幕。各地紧紧围绕建设美、经营美、传承美“三美同步”规划,着力推进生产、生活、生态“三生同步”建设,推动美丽乡村建设提档升级。二是推进农村人居环境整治。近年来,按照中央的决策部署,财政部积极支持各地推进农村污水、垃圾治理、农作物秸秆综合利用和畜禽粪污资源化利用试点等,对农村厕所革命整村推进等给予补助,对农村人居环境“三个一百”示范村予以奖励,对开展农村人居环境整治成效明显的县(市、区、旗)予以适当倾斜,允许县级按规定统筹整合相关资金,集中用于农村人居环境整治,充分激发和调动各地积极性、主动性和创造性,促进农村人居环境改善。

聚焦乡村振兴,奋力开创农村改革发展崭新局面

新中国成立70年来,“三农”作为全党工作重中之重和根本大计的地位愈加凸显,农业农村已经成为稳定国家经济社会发展大局的基本盘、压舱石和战略后院。党的十九大提出实施乡村振兴战略,这是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务,是新时代做好“三农”工作的总抓手。习近平总书记强调,没有农业农村现代化,就没有整个国家现代化。40年前,我们通过农村改革拉开了改革开放大幕,40年后的今天,我们应该通过振兴乡村,开启城乡融合发展和现代化建设新局面。我们必须树牢“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面落实以人民为中心的发展思想,坚持目标导向和问题导向,充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,聚焦全面建成小康社会“三农”工作的硬任务,坚持不懈深化农村综合改革,着力巩固党的农村基层组织,着力推进乡村治理体系和治理能力现代化,着力完善农村公共服务体系,着力推进城乡基本公共服务均等化,为实施乡村振兴战略提供可靠的制度保障,为助推乡村全面振兴释放改革新活力、增添发展新动力,把乡村振兴美好蓝图一步步变为现实。

着力提高村级组织保障能力和农村发展的内生动力,全面提升农村基层党组织的凝聚力、战斗力、组织力和为农服务的能力。经济基础决定上层建筑,党管农村是做好“三农”工作的最大政治优势。要进一步完善村级组织运转经费保障机制,健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度,全面落实村干部报酬待遇和村级组织办公经费,建立正常增长机制,保障村级公共服务运行维护等其他必要支出。把发展壮大村级集体经济作为发挥农村基层党组织领导作用的重要举措,加大政策扶持和统筹推进力度,加快建立健全农村基层党组织领导和村集体经济法人治理、经营运行、收益分配、监督管理等新型农村集体经济发展机制,2019—2022年再重点支持10万个村,因地制宜发展壮大村级集体经济,增强其自我保障和服务农民能力,不断提升农村基层组织的凝聚力,充分发挥战斗堡垒作用,巩固党在农村的执政基础,打牢乡村振兴发展的组织基础。

着力补齐农村基础设施和公共服务短板,让亿万农民有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。实施乡村振兴战略,关键是要围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题,加快补齐农村发展和民生短板,不断缩小城乡差距,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的家园。当前,必须下大力气落实农业农村优先发展总方针,加快补齐农业农村发展短板。一是推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨,实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。二是优先满足“三农”发展要素配置,坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒,改变农村要素单向流出格局,推动资源要素向农村流动。要盘活农村集体资产、用活农村土地资源,激发农业农村内生活力,构建农业农村多元投入机制,建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制,增加对农业农村基础设施建设投入,加快城乡基础设施互联互通,推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。三是要坚持农民主体地位,充分发挥村民协商、自我约束、自我管理在乡村治理中的积极作用,进一步完善“村民议事、村组织领办、财政奖补”的农村公益事业财政奖补机制,实现农民民主决策与政府奖补的有机结合,加强对财政奖补项目建设方向和内容上的引导,体现政策导向和增强农民获得感、幸福感、安全感的统一,调动亿万农民参与乡村振兴的积极性、主动性和创造性,共享发展改革成果。

着力创新农村体制机制,推进乡村治理体系和治理能力现代化。农村基层治理体系和治理能力关系未来农村改革发展稳定大局。农村经济的发展和社会的转型逐步带来了基层治理深刻变革以及社会治理观念的全面转换。习近平总书记强调,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。乡村治理要融合运用多元治理资源,自治是基础,法治是保障,德治是支撑,相辅相成,方达善治。必须将经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”全面统筹,必须将乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴系统推进,这既是农村综合改革的根本出发点和落脚点,也是推进各项工作的切入点、着力点。要结合农业农村发展实际和发展规律,加强农村综合性改革试点试验与乡村振兴战略政策举措的有效对接,积极探索乡村治理体系和治理能力现代化的有效实现形式,保持农村社会和谐稳定。既要因地制宜扶持家庭农场、农民合作社等新型经营主体,又要促进广大小农户与现代农业有机衔接,既要大力发展乡村产业、健全农村一二三产业深度融合发展利益联结机制,又要推动生态治理和农村人居环境改善,既要加强和改善党对农村工作的领导,又要完善村民自治制度,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

(作者系财政部农业司司长、国务院农村综合改革办公室主任)

来源: 学习时报

国外乡村振兴的法治与政策之路

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署, 乡村振兴战略是促进我国未来农业农村现代化的总战略, 也是我国“三农”工作的总抓手。从人类文明史来看, 乡村衰落是一个世界性问题, 是城市化和工业化驱动的必然结果。自工业革命以来, 欧美一些发达国家的农业和农村在经济发展、社会发展和居民福利等方面呈现出前所未有的新格局, 各国针对农业农村发展形成了各具特色的法律和政策设计。吸收和借鉴其他国家的经验教训, 推进适应我国国情的乡村振兴制度建设, 具有深刻的现实意义。

不同视域下的“乡村振兴”

“乡村”一般是指在被划定或历史形成的用作农业生产的土地范围内, 主要从事农业及农业相关经营 (如工业化农业、畜牧业、林业等等) 的劳动人口定居区域。

广义的乡村振兴意指乡村经历18-19世纪的全面发展和工业化进程中的富足辉煌之后经济和社会发展的再度提升。欧美国家强调乡村社会的全面提升, 多数称为乡村发展或乡村 (经济) 增长。日本较多使用“农村振兴运动”一词, 强调农业为基本及农村的全面发展, 如完善乡村交通、卫生、文化等基础设施建设, 改善生活、妇女就业环境, 提升农民福祉水平等, 而不仅仅关注经济产出等, 也不限于某些区域的单一复兴、更新、再生项目。

狭义的“乡村振兴”指为扭转乡村地区凋敝的趋势, 制定的救济性措施或经济政策体系, 往往与政府拨款或者公共资金投资等特定救济项目联系在一起, 如纽约乡村旧居改造项目、加拿大农场复兴基金等。

本文比较赞同广义的乡村发展概念。我国政策的重点是覆盖全部乡村地区的可持续和全面发展问题, 而不仅仅是政府直接投资或者拨款的特定项目。另外, 提升乡村活力也不限于对农业的补贴或者扶持, 而是通过政策扶持或者公共资金的分配, 促进乡村地区经济、社会的全面发展。

欧美各国历史发展路径不尽相同, 虽然城市化的发展趋势非常一致, 但是农业发展情况、农村人口结构以及政治体制各不相同, 再加上各国法律实践和政策制定方面的差异, 近30年来乡村发展的法制和政策呈现出丰富的多元化形态。

欧盟“乡村发展计划”

欧盟农业委员会于1996年在爱尔兰寇克 (Cork) 召开有关全球化浪潮下农村地区发展的会议, 参会者一致认为:农村地区应当更加充分地激发发展潜力, 乡村明天才会更好, 需要各国决策者们步调一致, 齐心协力渡过难关。“Cork宣言”成为欧洲发展农村、复兴农业的序幕。

欧盟在农业一体化方面发挥了重要作用。为了促进智慧、可持续和包容性的发展, 确保自然资源及环境的可持续利用, 要求农村发展的资金支持应优先保障农业和农村发展的知识创新。提升资源的有效利用, 减少贫困, 增进社会福利和社会包容性, 各成员国应积极制定农村发展战略, 以及可操作的实施路径。欧盟每7年一度的“乡村发展计划”, 是“共同农业政策”的重要基石。

“乡村发展计划2014-2020”的主要法律框架包括:农村发展项目及规划, 农村发展的财政支持、直接支付及有关转移支付等方面的法规。欧盟境内农村发展资助的优先领域包括:农业经营管理水平的提升, 包括新一代农民的培养和支持;农产品和食品的质量控制;提供灾害保险及其他保障;加强对农场及农业产业的支持力度;农村地区的基础设施和乡村复兴建设, 如投资商业网络、宽带及其他基础设施;支持林业发展, 建立农林一体化的体制;灾害管理、保险及风险基金的使用分配;农户收入保障措施等。该发展计划由欧洲农村发展农业基金支持, 覆盖118个农村发展子项目, 总额达610亿欧元。该委员会每7年设立当期的优先发展项目和重点支持政策, 各成员国及区域通过其农业部门申报计划, 争取相关配套资金的划拨, 在项目实施后由另外的机构评估实施效果。每7年一度的协商和立法机制, 既能保证政策的连续性, 又能及时调整成员国之间的发展新态势, 将法案的严肃性和时效结合起来, 值得我们借鉴。

英国乡村:富裕阶层的胜地

整体上来说, 英国乡村从来不是凋敝没落的代名词, 有时反而是富裕阶层的胜地。历史上的英格兰乡村有稳定的乡绅阶层, 具有遵从习惯、因循传统的历史基因。工业革命后乡绅阶层并未消失, 反而成为人数虽少却异常稳定的农业产业家。乡村人口虽有减少, 但是收入和田地的产值一直较为稳健, 乡村的贫困人口密度远低于城市, 乡村居所的质量和价格并不低于城市平均水准。

英国自中央至地方积极颁布成文法及地方立法保障乡村发展。第二次世界大战后颁布了第一个《农业法》, 注重强化对农业耕地的保护。二十世纪六七十年代, 英国大城市居民开始热衷回归乡村, 为此英国颁布实施《英格兰和威尔士乡村保护法》, 加大了对乡村田园景观的保护力度, 支持建设乡村公园。2000年, 政府出台“英格兰乡村发展计划”, 创建有活力和特色的乡村社区, 鼓励乡村采取多样化的特色发展模式。2010年以来的规划政策将城乡一体化目标融入地方政府发展计划中, 提高了地方政府在规划中的地位, 也增强了英国乡村发展的能动性。目前, 英国政府通过财政支持乡村发展的项目有:乡村基本支付支持计划 (BPS计划) , 2017年约有7.1万农户接受该项目计划支持, 资助金额达13亿英镑;乡村经济发展主体资助计划, 2015-2020年安排1.38亿英镑用于支持乡村小微经营和农业多样化经营, 振兴乡村旅游业, 提高农业生产率和林业生产率, 提升乡村公共服务水平, 支持乡村文化和传统文物的保护开发活动。此外, 从1978年开始, 英国政府建立了农村生态服务系统, 强化为乡村生态系统保护提供保障。为乡村企业提供各类公共性支持服务, 包括增建就业服务设施、乡村就业信息网站以及乡村超高速宽带业务等。

目前, 英国的乡村发展由环境、食品及乡村事务部 (DEFRA) 负责实施。除按照欧盟指令发布和实施其七年计划以外, DEFRA作为内阁核心部门, 承担着保护乡村自然环境, 确保英国粮食和农牧产业的世界竞争力以及乡村社区繁荣的行政职能。DEFRA下辖的乡村支付署 (RPA) 是面向乡村经济和社会发展的主要事务机构, 负责执行英国政府的主要乡村发展计划及欧盟共同农业政策 (CAP) 。

英国注重发挥政府咨询机构及民间机构参与乡村发展的充分作用, 如英国自然委员会对帮助保护英国乡村自然和特色景观起到积极作用。英国民间对社区发展规划, 推动乡村地方自治和可持续发展参与度很高。

美国完善法规体系支持农村社区发展

美国农村社区发展和建设管理的法规体系完善, 可分为联邦、州及地方市县3个层级, 联邦层级法规包括每5年修订一次的《农业法案》《土地法》《国家环境政策法》及《住房法》等。由于乡村地区差异性大, 联邦法规一般具有较大的弹性。联邦政府积极投资或引导投资于乡村公共性服务及基础设施建设。美国对乡村规划同城镇规划一样, 也实行严格的功能分区制度, 明确划分土地使用类别, 通常用道路、景观区和绿化带分隔农业生产区、乡村居住区、商业功能区等不同功能区, 从而为公共设施建设提供了良好的基础。

历次《农业法案》都有关于农业促进和农村社区发展的规范, 一般而言包括四大类计划措施:商业与产业类发展计划 (商业与产业信贷担保计划等) , 专门性计划 (循环贷款计划、乡村小型企业支持计划、乡村商业公司授信计划、乡村经济发展贷款计划等) , 合作性计划 (增加值生产授信计划、乡村合作发展授信计划、弱势群体生产授信计划、1890土地授信制度创新发起等) , 乡村能源计划 (生物物质提取信贷支持计划、高级生物燃料计划、乡村可再生能源计划等) 。这些措施目的是确保美国乡村高质量的就业机会、乡村商业繁荣及可持续能源供给等, 受益群体包括乡村居民个体、乡村公司、合伙人、公共个体、非营利公司、印第安土著、私人企业等。

目前, 按照美国乡村发展的管理框架, 美国农业部下辖的乡村发展署通过三个事务性机构予以执行, 即乡村住宅服务局、乡村商业合作服务局、乡村公用事业局, 对这三个部门赋予不同的管理职能目标。

美国复苏法案对农村发展的支持。2009年2月, 在经济萧条背景下, 美国通过“农业法案”——《2009年美国复苏与再投资法》 (以下简称“复苏法”) , 该法案沿袭凯恩斯主义, 政府大力加强在乡村公共基础设施服务方面的投资, 建立了三大领域支持投资计划, 即面向乡村电力计划、乡村通信和宽带计划、水资源和环境支持计划, 为农村社区的基础设施和长远规划建立基石。此外, 还有“社区设施借款及补助”等补贴拨款。

这些拨款项目明显带有复苏经济的新政补贴、非常时期刺激经济的临时性措施色彩, 且拨款主要集中在2009年。经过数年发展, 这些项目改变了美国农村基础设施, 尤其是网络电信的落后局面, 对某些区域的民生改善做出积极贡献。

2009-2016财政年度, 美国财政资助乡村发展的各类项目达138.94万个, 资助金额为2534.34亿美元。目前, 2018农业法案在参议院的讨论中比较集中在就业培训、生活保障等方面, 但是进一步的支持力度需要最终法规定案。

农业及农村社区发展适用特别的税收措施, 鼓励乡村发展, 促进收入增长。农户的收入所得一直适用特别的征收手段, 对农户的农具投资予以减免或者优惠。如针对小于5个雇员的乡村小型企业初创或扩大经营活动的投资需求, 各州可制订相应的投资税收信贷细则, 税收信贷额度可达小型企业投资额度的30%。蒙大拿州制订了针对乡村退休人员的收入税收激励措施, 鼓励向乡村社区捐赠个人资产用于乡村社区的公共性事业发展。

对我国的启示及借鉴

发挥法律的促进和保障作用, 尽快制定《乡村振兴促进法》。通过制定《乡村振兴促进法》, 加快各类资源要素向农业农村倾斜, 确保各项投入和措施落实到位。第一, 将公用事业、基础设施的投资、补贴和引导纳入法律法规之中, 形成稳定可持续的财政支持。第二, 新型基础设施, 如商业配送网络、医疗网络、服务网络等等的投资、建设或者引导由立法加以鼓励和规范。第三, 将农村地区的教育、就业培训以及公共教育设施的建设和维护资金纳入法治化轨道。

重视并规范政府在乡村振兴中的作用。重视政府在安排公共事业、发展基础设施方面发挥的作用, 同时, 必须厘清政府和市场的关系, 确定政府和市场之间的边界。明确政府在财政投入、金融扶持、公共服务、社会保障、生态环保等方面承担的主要职责, 特别是乡村规划、基础设施、生态环境、农业信贷保险等方面的职责。

乡村振兴不限于经济振兴或者产业发展, 而是文化、环境、资源和人的全面提升。首先, 重视传统村落在振兴中的地位。我国村落无论大小, 皆具有不亚于英格兰的悠久历史, 要给村庄适合人居的“文化定位和定义”, 修复和激活文化功能, 形成特定的政策倾斜和全面估值。对于具有一定传统特色的农村社区, 以文化定位为主线推进乡村建筑的修复, 发展旅游业带动就业和增长。其次, 提升农村地区现代化的宜居功能, 通过投资基础设施和网络连接, 使农村地区和城市共享基础硬件, 吸引产业和人口的流入。再次, 鼓励农村地区发展产业功能的多样化, 推进第一产业与第三产业直接融合。

充分发挥税收政策的作用。税收作为调节农民收入的重要工具, 各国都针对农业就业人口设立了特别的征收程序或者优惠的税率、减免条件, 我国不妨因地制宜, 通过税收的征收或者减免措施保障农民收入。

考虑“逆城市化”进程。乡村发展需要人才和人口, 应当允许部分符合特定条件的人口定居乡村, 拥有稳定的产权和持续的生活经历, 这是乡村振兴的根本之一。应当正视人口逆流动的合理性, 并通过立法形式赋予同等权利。

加强立法的前瞻性和动态性。对农业农村的未来发展趋势, 如生物多样性、有机农业等, 应当予以关注, 使得法律更适应未来, 更富前瞻性。从立法实践来看, 美国每5~10年修订一次“农业法案”, 欧盟每7年修订一次“农村发展计划”及配套指令, 我国可考虑设立《乡村振兴促进法》修订年限或者实施期限, 以便适时调整。

来源:农村工作通讯2019年03期

王博雅:建立健全城乡融合发展体制机制的意义重大而深远

2019年5月5日,中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),这是党的十九大作出的重大决策部署,根本目的是重塑新型城乡关系,走城乡融合发展之路,促进乡村振兴和农业农村现代化。这意味着,当前在我国推动城乡融合发展,既有现实而深刻的时代背景,又有重要而深远的历史意义。

第一,城乡融合发展是以人民为中心的内在要求。从农业转移人口看,一部分农村劳动力在城镇和农村流动,是我国现阶段乃至相当长历史时期都会存在的现象。现在有2亿多农民工和其他人员在城镇常住,应该尽量把他们稳定下来。如果长期处于不稳定状态,不仅潜在消费需求难以释放、城乡双重占地问题很难解决,还会带来大量社会矛盾风险。对已经在城镇就业但就业不稳定、难以适应城镇要求或不愿落户的人口,要逐步提高基本公共服务水平,使他们在经济周期扩张、城镇对简单劳动需求扩大时可以在城市就业,而在经济周期收缩、城镇对劳动力需求减少时可以有序回流农村。从农民看,不管城镇化发展到什么程度,农村人口还会是一个相当大的规模,即使城镇化率达到70%,也还有4亿左右的人口生活在农村。我们党成立以后就一直把依靠农民、为亿万农民谋幸福作为重要使命,要牢记亿万农民对革命、建设、改革作出的巨大贡献,把乡村建设好,让亿万农民有更多获得感,同全国人民一道迈入小康社会。

第二,城乡融合发展是解决社会主要矛盾的必然选择。从城乡关系层面看,解决发展不平衡不充分问题,要求我们更加重视乡村。不少人认为,只要城镇化搞好了,大量农民进城了,“三农”问题也就迎刃而解了。一定要认识到,城镇化是城乡协调发展的过程,不能以农业萎缩、乡村凋敝为代价,城镇和乡村是互促共进、共生共存的。毛泽东同志曾指出,城乡必须兼顾,必须使城市工作和乡村工作、使工人和农民、使工业和农业紧密地联系起来,决不可以丢掉乡村、仅顾城市。邓小平同志也讲过,城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的。很多城市确实很华丽很繁荣,但很多农村跟欧洲、日本、美国等相比差距还很大。如果一边是越来越现代化的城市,一边却是越来越萧条的乡村,那也不能算是实现了中华民族伟大复兴。

第三,城乡融合发展是国家现代化的重要标志。推进城乡发展一体化,是国家现代化的重要标志。我国现代化同西方发达国家有很大不同,西方发达国家是一个“串联式”的发展过程,工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展,发展到目前水平用了200多年时间;我们要后来居上,把“失去的二百年”找回来,决定了必然是一个“并联式”的过程,“四化”是叠加发展的。在工业化城镇化进程中,我国乡村的地位是值得深入思考的大问题。农业还是“四化同步”的短腿,没有农业现代化,没有农村繁荣富强,没有农民安居乐业,国家现代化就是不完整、不全面、不牢固的。到2035基本实现社会主义现代化,大头重头在“三农”,必须向农村全面发展聚焦发力,推动农业农村农民与国家同步基本实现现代化。到2050年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,基础在“三农”,必须让亿万农民在共同富裕的道路上赶上来,让美丽乡村成为现代化强国的标志、美丽中国的底色。

第四,城乡融合发展是拓展发展空间的强大动力。新的增长点在哪儿呢?就在我们身边。我国城乡发展不协调的矛盾依然比较突出,但差距也是潜力。从农村看,农村住房条件普遍改善,很多地方盖起了富丽堂皇的小楼,但污水垃圾遍地,道路泥泞不堪,公共设施投资严重不足。如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进,最大的潜力和后劲在农村。从城市看,高楼林立,大广场、宽马路气势恢宏,但设施老旧落后,城市管理不足,地下设施老化,棚户区、城中村大量存在,都需更新改造。总之,这些潜在的需求如果能激发出来并拉动供给,就会成为新的增长点,形成推动发展的强大动力。

来源:国家发改委

解读《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》

看点一

分“三步走”实现

“现阶段推进城乡融合发展,有着现实而深刻的时代背景和重大深远的历史意义,既是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手,又是现代化的重要标志,也是拓展发展空间的强大动力。”国家发展改革委规划司有关负责人说,建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系,是乡村振兴和农业农村现代化的制度保障。

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,是党的十九大作出的重大决策部署,是长期历史任务。这位负责人指出,要按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署,与乡村振兴战略规划紧密衔接,分“三步走”来实现——

到2022年,城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通,城市落户限制逐步消除,城乡统一建设用地市场基本建成,金融服务乡村振兴的能力明显提升,农村产权保护交易制度框架基本形成,基本公共服务均等化水平稳步提高,乡村治理体系不断健全,经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。

到2035年,城乡融合发展体制机制更加完善。城镇化进入成熟期,城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立,城乡统一建设用地市场全面形成,城乡普惠金融服务体系全面建成,基本公共服务均等化基本实现,乡村治理体系更加完善,农业农村现代化基本实现。

到本世纪中叶,城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合,乡村全面振兴,全体人民共同富裕基本实现。

“改革的总方针,是坚持农业农村优先发展;改革的抓手,是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略;改革的目标,是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距;改革的路径,是以完善产权制度和要素市场化配置为重点。”这位负责人说。

看点二

促进各类要素更多向乡村流动

意见提出,建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。包括有力有序有效深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制;制定财政、金融、社会保障等激励政策,吸引各类人才返乡入乡创业;改革完善农村承包地制度,稳慎改革农村宅基地制度,建立集体经营性建设用地入市制度等。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明说,意见提出的户籍制度改革举措,与以往改革一脉相承,旨在让为城市建设、发展和繁荣做出贡献的外来人口特别是农业转移人口住有所居、学有所教、病有所医、老有所养、心有所安,不断提高城市化水平和质量,增强城市竞争力和反哺农村的能力,为最终完成工业化和农业现代化创造条件。

“既不能把改革误解为抢人大战,也不能理解为放松房地产调控。”他强调,一方面,只有使住房价格保持在合理水平,才能降低外来人口特别是农业转移人口进城落户的住房门槛;另一方面,户籍制度改革要惠及各个阶层,把已在城镇就业的农业转移人口作为重点落户群体。

“土地活才有城乡融。”中国人民大学经济学院院长刘守英说,落实好意见,核心是要夯实土地的产权基础,建立城乡统一的建设用地市场。推进要有序,按照国家统一部署实施;推进要稳慎,严守底线、防范风险;以农民为主体,充分尊重农民意愿;不能一哄而上、随意变更用途。

看点三

加快补齐乡村发展短板

针对城乡公共服务不均等、基础设施差距大、产业发展水平差异以及城乡居民收入差距等问题,意见提出建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、有利于乡村经济多元化发展的体制机制、有利于农民收入持续增长的体制机制。

国家发改委规划司有关负责人指出,实现城乡融合发展必须加快补齐农村公共服务短板,推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨;必须把公共基础设施建设的重点放在乡村,坚持先建机制、后建工程,加快实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护;必须完善农企利益紧密联结机制,实现乡村经济多元化和农业全产业链发展;必须落实以人民为中心的发展思想,鼓励勤劳致富,统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性收入。

一边是大城市的先进制造业和现代服务业,一边是乡村传统农业……针对不少地区存在的城乡产业发展差距,意见提出,搭建城乡产业协同发展平台。包括特色小镇、各类农业园区、小城镇以及创建城乡融合典型项目等。

国务院发展研究中心副研究员张晓欢说,用城市的科技特别是农业科技改造乡村传统农业,用城市的工业延长乡村农业产业链条,用城市互联网产业等服务业丰富农村产业业态。“城乡产业协同发展平台是必需的载体支撑。”

看点四

设立国家城乡融合发展试验区先行先试

意见提出,选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区,支持制度改革和政策安排率先落地,先行先试、观照全局。

抓好试点对改革全局意义重大。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长张车伟说,当前在人口、土地、财政、金融、农村产权和工商资本入乡等方面,还有不少体制机制障碍。设立试验区着眼于破除现行体制机制束缚,明确改革重点、为改革“探路”、为基层探索搭建有效平台。

张车伟说,设立城乡融合发展试验区,要遵循少而精、质量第一的原则,避免区域平衡,防止部分地区把“帽子”一戴了之。

“要边试验、边总结、边推广,条件成熟时以法律等形式固化。”国家发改委规划司有关负责人说。

来源:新华网

张晓欢:城乡产业协同发展平台是必需的载体支撑

2019年5月5日,中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),提出要搭建城乡产业协同发展平台,培育发展城乡产业协同发展先行区,推动城乡要素跨界配置和产业有机融合。

这是考虑到,我国城乡产业的发展水平差异很大,在很多地区,一边是大城市的先进制造业和现代服务业,一边是乡村的传统农业。未来的乡村经济是多元化的,是以现代农业为基础,以农村一二三产业融合发展、乡村文化旅游等新产业新业态为重要补充。实现乡村经济多元化和农业全产业链发展,需要使用城市的科技特别是农业科技来改造乡村的传统农业,利用城市的工业来延长乡村的农业产业链条,利用城市的互联网产业等服务业来丰富农村的产业业态。

实现上述的城乡产业协同发展,需要有若干种类型的空间载体作为支撑。在这些空间载体上,一方面,农村劳动力可以就地就近就业和城镇化,乡村的集体土地、特色资源等生产要素可以得到有效利用;另一方面,城市的人才入乡、工商资本入乡、科技入乡和金融入乡,也都落在这个空间载体上。如果缺少这些空间载体,乡村没有能力承接城市要素,就会产生“城市的要素落不下、乡村的要素用不好”的困局。

《意见》将城乡产业协同发展平台作了具象化,明确提出了5种载体的具体形态,方向是将其培育成城乡产业协同发展的先行区。一是把特色小镇作为城乡要素融合的重要载体,打造集聚特色产业的创新创业生态圈。二是把农业园区作为重要平台,优化提升各类农业园区。三是完善小城镇联结城乡的功能,承接一定的产业和公共服务。四是探索美丽乡村的特色化差异化发展方式,盘活用好乡村的资源资产。五是创建一批城乡融合典型项目,特别是要通过市场化方式设立城乡融合发展基金,引导社会资本重点培育一批国家城乡融合典型项目,形成示范带动效应。

与此同时,无论做哪些改革创新,在推进体制机制破旧立新的过程中,都必须处理好农民和土地、农民和集体、农民和市民的关系,必须守住底线红线。在搭建各类城乡产业协同发展平台的过程中,要防止乡村产业发展起来了,但是环境被破坏了、乡愁没有了。因此,《意见》也明确提出了要坚持农民主体、共享发展;也提出了要坚持守住底线、防范风险,特别是守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线,守住生态保护红线,守住乡村文化根脉,高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。

来源:国家发改委

张车伟:设立国家城乡融合发展试验区是重要的改革方法

2019年5月5日,中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),提出要选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区。习近平总书记明确指出,抓好试点对改革全局意义重大,要坚持解放思想、实事求是,鼓励探索、大胆实践,敢想敢干、敢闯敢试,多出可复制可推广的经验做法,带动面上改革。

在国家城乡融合发展试验区中,把制度改革和政策安排率先落地,先行先试、观照全局,对改革创新城乡融合发展的体制机制具有重要意义。

一是为城乡融合发展指明改革重点。近年来,城乡融合发展取得了重要进展。与此同时,也应当清醒认识到,在人口、土地、财政、金融、农村产权和工商资本入乡等方面,还有不少体制机制障碍。试验区着眼于破除现行体制机制的束缚,瞄准重点领域和关键环节,力争率先破除陈规和难题,探索改革的实现路径和实现形式。

二是为面上改革提供成功经验。窥一斑而见全豹,观滴水可知沧海。试验区是城乡融合发展体制机制改革的一个点,承担着为改革“探路”的使命,是改革的“前哨站”、“侦察岗”,价值在于带动城乡融合发展工作全局。试验区不是“孤岛式”的试验,关键在于总结推广,提炼行之有效的成熟做法,形成可复制可推广的成功经验,试点先行、寻找规律,次第落子、梯次推进,有效促进城乡融合发展的面上改革。

三是为基层探索搭建有效平台。认识和实践上的每一次突破和发展,无不来自人民群众的实践和智慧。试验区为基层探索城乡融合发展路径搭建了有效平台,鼓励地方和基层解放思想、大胆探索、积极作为,鼓励不同区域进行差别化试验,更多反映一线声音、提供一手资料,尽可能把问题穷尽、让矛盾凸显,真正起到压力测试作用,实现顶层设计和基层探索的良性互动。

根据《意见》提出的改革任务,城乡融合发展试验区应在五大方面展开探索。

一是探索建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。改革试验的事项主要是,健全农业转移人口市民化机制、建立城市人才入乡激励机制、改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度、健全财政投入保障机制、完善乡村金融服务体系、建立工商资本入乡促进机制、建立科技成果入乡转化机制等方面。

二是探索建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制。改革试验的事项主要是,建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村医疗卫生服务体系、健全城乡公共文化服务体系、完善城乡统一的社会保险制度、统筹城乡社会救助体系、建立健全乡村治理机制等方面。

三是探索建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。涉及的改革试验事项主要是,建立健全城乡基础设施一体化规划机制、一体化建设机制、一体化管护机制三个方面。

四是探索建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制。涉及的改革试验事项主要是,完善农业支持保护制度、建立新产业新业态培育机制、探索生态产品价值实现机制、建立乡村文化保护利用机制、搭建城乡产业协同发展平台、健全城乡统筹规划制度等方面。

五是探索建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制。改革试验的事项主要是,完善促进农民工资性收入增长环境、健全农民经营性收入增长机制、建立农民财产性收入增长机制、强化农民转移性收入保障机制、强化打赢脱贫攻坚战体制机制等方面。

为确保试验区真正成为改革的载体、真正收获改革的实效和红利,《意见》明确提出,城乡融合发展体制机制改革要在经济发达地区、都市圈和城市郊区率先取得突破。这意味着城乡融合发展试验区的设立,将遵循少而精、质量第一的原则,避免区域平衡,防止部分地区把“帽子”一戴了之,而应发挥试点引路的重要功能,起到为面上改革铺路搭台的必要。

来源:国家发改委

陈炎兵:以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领推动城乡融合发展

城乡融合发展是习近平新时代中国特色社会主义思想重要内容

党的十八大以来,习近平总书记对破解城乡二元结构、推进城乡融合发展多次发表重要讲话,作出重要指示。城乡融合发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,其思想内涵不断丰富和发展,集中体现在以下几个方面:

强调城镇化对破解城乡二元结构、推进农村人口转移的作用。2013年12月12日,习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调,推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,有利于破解城乡二元结构,促进社会公平和共同富裕;城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移,推进农业转移人口市民化是推进城镇化的主要任务,要解决好就业和权益保障问题。

强调以工业、城市补农业、农村短板。2013年12月23日,习近平总书记在中央农村工作会议上强调,农村是全面建成小康社会的短板,必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,始终把“三农”工作紧紧抓好。

强调找准破解城乡二元结构的着力点和目标,明确要求建立城乡融合体制机制。2015年4月30日,习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调,要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破;把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划,促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展;着力点是通过建立城乡融合的体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系;目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化,以及城乡产业发展融合化。

强调通过乡村振兴推进城乡融合,并进一步明确了推进城乡融合发展的路径。2018年9月21日,习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调,40年前,我们通过农村改革拉开了改革开放大幕,40年后的今天,我们应该通过振兴乡村,开启城乡融合发展和现代化建设新局面;要走城乡融合发展之路,向改革要动力,加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快城乡基础设施互联互通,推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动;建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制,推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。

推动城乡融合发展是我党一以贯之的重要方针政策和重大战略部署

从城乡统筹到城乡一体化,再到城乡融合,党中央在破解城乡二元结构、塑造新型城乡关系问题上,经历了认识升华和理论创新,集中体现在从党的十六大、十七大到十八大、十九大,中央关于城乡统筹、城乡一体化、城乡融合的一系列重要方针和重大战略部署上。

党的十六大提出统筹城乡经济社会发展,这是党中央首次对解决城乡二元结构问题的重大政策。党的十六大报告指出,统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平,消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍,引导农村劳动力合理有序流动。

党的十六大之后,中央关于城乡统筹的认识进一步丰富和深化。党的十六届四中全会提出了著名的“两个倾向”:在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向;但在工业化达到相当程度后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的倾向。2004年年底召开的中央经济工作会议明确提出:我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

党的十七大进一步深化了对城乡二元结构问题的认识,在城乡统筹的基础上首次提出了城乡发展一体化。党的十七大报告指出,统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。2008年中央1号文件《关于切实加强农业基础建设,进一步促进农业发展农民增收的若干意见》强调,探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。加快破除城乡二元体制,努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。

党的十八大进一步明确了城乡一体化的推进路径和总体目标。党的十八大报告指出,加快完善城乡发展一体化体制机制,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

党的十九大正式提出了城乡融合发展的战略目标,并将其作为推进乡村振兴的重要战略方针,实现了城乡关系上的又一次认识飞跃和理论创新。党的十九大报告指出,实施乡村振兴战略,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。

党的十九大以来,城乡融合发展成为解决我国新时代社会主要矛盾的重要手段,各项方针政策深入推进,稳步实施。2017年12月召开的中央农村工作会议强调,走中国特色社会主义乡村振兴道路,必须重塑城乡关系,走城乡融合发展之路,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》对城乡融合发展空间格局、体制机制、政策体系、制度创新等作出了具体规划和部署。

综上可以看出,从城乡统筹到城乡一体化,再到城乡融合发展,中央对如何破解城乡二元结构、塑造新型工农城乡关系问题的认识既一脉相承,又不断深化和创新。推动城乡融合发展,是城乡关系发展新时代必须坚持的重要方针和重大战略部署。

我国城乡融合发展的基本目标

我国城乡二元结构的基本表现是城乡发展要素配置失衡、由农村向城市单向流动;城乡基本公共服务不平等;城乡基础设施分割,农村没有享受到应有的基础设施发展成就;城乡居民平均收入差距还很大;城乡之间总体上未形成互补完整、有机融合的产业链。因此,破解城乡二元结构,推进城乡融合的基本目标就应当是克服这些问题,实现城乡要素配置合理化、城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施联通化、城乡居民收入均衡化和城乡产业发展融合化。

实现城乡要素配置合理化。建立城乡统一的要素市场,推动城乡发展要素自由流动、平等交换。引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动,加快改变发展要素持续向城市净流入的基本格局,降低发展要素由城市向农村流动的成本,消除制度、文化、教育和投资壁垒等。加快建立城乡统一的建设用地市场,实现城乡土地资源同地同权同价。

实现城乡基本公共服务均等化。把国家社会事业发展的重点放在农村,促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜,建立健全城乡一体的基本公共服务体系。有条件的地区因地制宜进行本地区城乡基本公共服务规划体系建设,编制本地区城乡基本公共服务均等化发展规划。建立健全城乡基本公共服务均等化的机制。改革完善公共财政制度和政府间转移支付制度。充分调动社会资源,建立有序竞争、多元参与的城乡基本公共服务均等供给模式。

实现城乡基础设施联通化。发挥规划引领作用,统筹谋划城乡基础设施布局。改善农村交通物流设施条件,推动城市公共交通线路向城市周边延伸,有条件的地区建设面向农村地区的物流配送中心。完善农村能源基础设施网络,加快农村电网升级改造,推动供气设施向农村延伸。夯实农村信息基础设施建设,加快农村地区宽带网络和第四代移动通信网络覆盖步伐,实施数字乡村战略,深化农业农村大数据创新应用,推广远程教育、远程医疗、金融服务进村等信息服务。在中心村优先配置基础设施,引导农村人口向中心村集聚。

实现城乡居民收入均衡化。不断拓宽农民增收渠道,增加农村低收入者收入,扩大农村中等收入群体,不断缩小农村居民和城镇居民的收入差距。挖掘农业内部增收潜力,拓宽农村外部增收渠道,加大政策助农增收力度。培育壮大农村新产业新业态,开发农村二三产业增收空间,推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑。推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场,建立健全城乡劳动者平等就业、同工同酬制度。

实现城乡产业发展融合化。不同的地区要因地制宜,遵循市场规律,根据当地城乡区位特征、资源禀赋、产业基础,通盘考虑城乡产业发展态势,统筹谋划城乡产业结构和布局,科学制定产业发展规划,建立现代城乡产业融合发展体系。引导城市产业向小城镇和乡村转移,和农村一二三产业对接融合,形成城乡统一产业链。打造特色小(城)镇、县域产业园、田园综合体等城乡产业融合发展载体,实现城乡产业的集聚、重组、融合。

我国城乡融合发展的基本路径

根据党中央、国务院关于乡村振兴和城乡融合的战略部署,以及我国现阶段城乡发展现实情况,我国城乡融合发展的着力点应该聚焦以下几点。

充分发挥市场主导作用。尊重市场经济规律,真正让市场在资源配置中起决定作用,通过市场机制配置城乡发展资源和要素。加快建立城乡统一劳动力、资本、土地等生产要素市场,推动生产要素在城乡之间双向自由流动,尤其要注重发挥市场机制对农村发展的促进作用,打破各种行政壁垒,用市场机制推动生产要素从城市向小城镇和乡村流动。

充分发挥政府的引领和调控作用。社会主义制度的最大优越性就是能够充分发挥政府的引领和调控作用,集中力量办大事。推动城乡融合发展,除了要发挥市场主导作用,还要充分发挥政府的调控作用,“看不见的手”和“看得见的手”并用。政府的引领和调控作用主要通过以下途径来实现。

一是健全城乡融合发展的体制机制。政府应着力破除制约城乡融合发展的体制机制弊端,推动建立健全有利于城乡融合发展的体制机制,例如,有利于城乡生产要素自由流动、合理配置的市场机制,有利于加快乡村基础设施建设、提升乡村基本公共服务水平的多元投入保障机制、政府投资体制和行政管理体制,有利于城乡产业融合、农民收入增加的利益联结机制等。

二是完善城乡融合发展的政策体系。政府应通过制定和完善科学的政策体系来引领、推动城乡融合发展。完善农业转移人口市民化政策和制度设计,加快推进户籍制度改革,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化。完善人才政策,引导各类社会人才投身乡村建设。完善农村土地利用管理政策体系,激活农村土地资源资产,保障乡村振兴用地需求。完善金融政策,发展普惠制金融,把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节,更好满足乡村振兴金融需求。在推动乡村振兴过程中不断缩小城乡差距,促进城乡融合。

充分调动城市和乡村两个方面的积极性。一方面,坚持农民主体地位,充分尊重农民意愿,把维护农民群众根本利益作为出发点和落脚点,切实发挥农民在乡村振兴和城乡融合进程中的主体作用,通过完善的权益保障体系激励亿万农民或投身乡村振兴成为职业农民,或向城镇和城市转移就业,为城镇和城市发展提供人力资源支撑。另一方面,通过发挥市场机制作用和政府引导作用,激发城市中的各类生产要素向小城镇和乡村流动的积极性,推动人才、资本、技术等要素下乡,推动企业下乡,逐步形成工农互促、城乡互补、共同繁荣的城乡融合新格局。

切实处理好发达地区和欠发达地区的关系,因地制宜,分类施策。科学把握我国城乡区域差异,推动不同地区、不同发展阶段的城乡有序实现融合发展。东部沿海发达地区的农村,可以率先基本实现农业农村现代化,推进乡村振兴和城乡融合进程,并为内陆欠发达地区提供经验借鉴,发挥引领示范作用。欠发达地区要从当地城乡发展实际情况出发,借鉴发达地区经验,因此制宜推进乡村振兴和城乡融合,不应急于求成,盲目照搬发达地区的做法。引导城乡生产要素从发达地区向欠发达地区流动。鼓励、引导从欠发达地区到发达地区务工、就业的人员携带资金、技术、管理经验等返乡创业,发展“归雁经济”,带动家乡乡村振兴和城乡融合。

特色小(城)镇对城乡融合发展的重要推动作用

2015年底,习近平总书记对加强特色小镇、小城镇建设作出了重要指示和批示,强调发展特色小镇、小城镇大有可为,是经济转型升级,推进新型城镇化的重要抓手。

特色小镇、小城镇是实施乡村振兴战略的有力支撑,是推进城乡融合的有效载体,对推动城乡融合发展起着不可替代的独特作用。

是实现城乡产业融合的最佳耦合器。特色小镇、小城镇因其地理位置和发展形态,是城市产业转移的最佳承接地。一些特色小镇是城市转移出来的高端产业和高端生产要素的集聚地。这些产业和生产要素对乡村产业发展起着拉动和优化作用,在拉动和优化过程中,实现城乡产业要素的互补、城乡产业链的对接和融合。在这个意义上,特色小(城)镇是实现城乡产业融合的最佳耦合器。

是实现城乡公共服务均等化的最佳过渡带。特色小镇、小城镇建设强调宜居宜业、产城人文融合。居民获得基本公共服务是宜居宜业的前提条件,是产城人文融合的重要标志。按照城镇化标准推进基本公共服务建设是特色小(城)镇建设的应有之义。一方面,特色小(城)镇的基本公共服务建设可以引领和带动周边乡村改进基本公共服务,另一方面,周边乡村可以在一定程度上共享特色小(城)镇的基本公共服务,从而推动城乡基本公共服务的均等化。因此,特色小(城)镇是实现城乡公共服务均等化的最佳过渡带。

是实现城乡基础设施联通化的最佳连接点。基础设施建设是特色小镇、小城镇建设的先行条件和重要内容。特色小(城)镇建设以企业为主体,以市场为主导,通常由大中型企业独立或牵头联合建设,实行政府投资平台、社会资本共同参与的多元化投入机制,使得基础设施建设有可靠的资本保障。特色小(城)镇的基础设施,一头连接着城市的基础设施,另一头连接着乡村基础设施,并带动乡村基础设施发展,特色小(城)镇成为实现城乡基础设施联通化的最佳连接点。

是实现城乡要素自由流动的最佳生态圈。特色小镇、小城镇有利于推动城乡要素自由流动。一方面,特色小(城)镇致力于发展特色优势产业,打造独具魅力的产城人文融合的新型生产生活空间,吸引着来城市的生产要素向其中流动。另一方面,广大乡村腹地的特色小(城)镇因其独特的地理位置和较低的迁移成本,是农村转移人口的最佳吸纳处和就地城镇化的载体,吸引着农业转移人口向其流动并融入。在这个意义上,特色小(城)镇成为实现城乡要素自由流动的最佳生态圈。

是实现城乡居民收入均衡化的最佳推动器。一方面,特色小镇、小城镇通过发展产业吸纳周边农村人口来小镇就业,提高农民收入;另一方面,农业休闲、农产品商贸等“农字号”特色小(城)镇的产业发展能够带动周边农村产业发展,将农村一二三产业纳入特色小(城)镇产业链条,增加农村产业收入。以上都有利于逐步缩小城乡居民收入差距,实现城乡居民收入均衡化。

(中国城镇化促进会党委书记、副主席兼理事长 陈炎兵)

刘守英:土地活才有城乡融

2019年5月5日,中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),从构建城乡统一建设用地市场的角度,对农村土地制度改革做出了部署。这是考虑到,城乡二元土地制度是影响城乡融合发展的重要障碍,是牵动城乡两个地理空间和工农产业现代化的关键性问题。这些改革举措的提出,既有深刻的时代背景,又有重大的现实意义。

党的十八大以来,农村土地制度改革取得了不少新突破。一是农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度正式确立并加快落地,这是继家庭联产承包责任制后的又一重大农村土地制度改革,极大程度提高了农村土地和劳动力的利用效率。2017年底农村土地流转面积增加到了5.1亿亩,占比提高到了37%,其中以入股形式流转的增加到了0.3亿亩。第二轮土地承包到期后再延长30年的政策,给农民吃下了长效“定心丸”。二是部分地区在宅基地使用权确权登记颁证、盘活闲置宅基地、自愿有偿退出宅基地等方面,进行了很多有益探索,在保障农民合法居住权的基础上,赋予了农民更多财产权。三是农村集体经营性建设用地入市制度在试点地区取得明显效果,截至2018年底,农村集体经营性建设用地直接入市1.1万宗、10.6万亩、总价款290亿元,腾退零星闲置宅基地18万户、11.8万亩,受到了农民普遍欢迎。不少成功经验纳入了《土地管理法修正案(草案)》,拟以法律形式固化。

与此同时,距离建成城乡统一的建设用地市场,还有很长的路要走。薄弱环节在于,农村集体经营性建设用地入市仅局限在33个农村土地制度改革三项试点地区探索;农村产权还很模糊,缺乏清晰准确的文本记录;农村产权交易平台尚未建立,产权资本化和退出通道不畅。这导致土地增值收益在城乡间分配不公,长期“取之于农、用之于城”,农村的地自己用不上、用不好,农民和村集体的收益难以实现。我国城市建设的很漂亮,其中一个重要资金来源就是土地出让收入,而拥有土地产权的农村和村集体收益却得不到保障。

落实好《意见》,核心是要夯实土地的产权基础,建立城乡统一的建设用地市场。

一是推进要有序,按照国家统一部署来实施。《意见》提出,到2022年城乡统一的建设用地市场基本建成,到2035年城乡统一的建设用地市场全面形成。目前,农村集体经营性建设用地入市尚处于在部分地区开展试点的阶段,未来在全国范围内普遍推开的路径和时间节点,要视《土地管理法》修改情况和国家统一部署而定。

二是推进要稳慎,严守底线、防范风险。在推进集体建设用地入市的过程中,要严格守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线。绝不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。此外,也要重点守住生态保护红线,守住乡村文化根脉,高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。

三是农民为主体,充分尊重农民意愿。土地制度改革事关农民的切身利益,要以维护农民基本权益为底线,绝不能代替农民做主、强迫农民选择,真正让农民切实得到改革红利。

四是前提要满足,不能一哄而上、随意变更用途。要把农村集体建设用地入市的基础做扎实,确保待入市土地符合空间规划、用途管制和依法取得,不得突破现有规划,不得随意改变用途,不得出现违法用地行为。

落实好《意见》,重点是做好以下工作。

一是改革完善承包地制度。土地稳了心才定,要进一步让农民吃上定心丸,抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。要平等保护并进一步放活土地经营权,为现代农业发展提供更可靠的制度保障。需要注意的是,农村土地集体所有的性质不能改变,承包地的农业用途不能改变,农民的利益要得到充分的保护。要坚持宜大则大、宜小则小,不搞一刀切的规模经营。

二是建立集体经营性建设用地入市制度。农村集体经营性建设用地入市,对盘活用好农村资源资产,进而促进城乡要素自由流动、平等交换非常重要。为加快释放集体经营性建设用地的发展红利,放开搞活乡村经济,为实现产业振兴提供安全有保障的物理空间,要按照《意见》精神,加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证,并按照国家统一部署,在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下,允许农村集体经营性建设用地入市,允许就地入市或异地调整入市;允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市;推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市;推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。

三是稳慎改革农村宅基地制度。农村闲置农房放在那里任其破败是一个大问题,利用起来却是一笔大资源,可重点结合发展乡村旅游业适当放活一些。要按照《意见》精神,放活宅基地和农民房屋使用权;鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋;在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下,允许县级政府优化村庄用地布局,有效利用乡村零星分散存量建设用地。需要注意的是,城里人到农村买宅基地这个口子不能开,按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破,要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

来源:国家发改委

蔡继明:放宽落户不是盲目抢人更不是放松房地产调控

2019年5月5日,中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),提出到2022年城市落户限制逐步消除,到2035年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。围绕这个目标,提出了健全农业转移人口市民化机制,有力有序有效深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

打破城乡户籍壁垒,对促进城乡劳动力自由流动、提高全社会劳动生产率、增加农民工群体收入和消费规模,具有重要意义。户籍制度改革事关广大群众切身利益,倍受社会各界关注。近年来,各类城市落户门槛普遍降低,取消落户限制的步伐在逐步加快。但总体而言,城乡二元户籍壁垒仍然没有从根本上消除:一些大城市对外来人口尤其是普通劳动者设置了较高的落户门槛;相当一部分具备落户条件的农业转移人口还没有在城镇落户。

《意见》在深化户籍制度改革方面有较大突破,这有利于进一步破除城乡要素合理配置的体制机制障碍,提高经济社会运行效率,提高人民群众的获得感幸福感安全感,为实现经济高质量发展和社会大局稳定提供有力支撑。户籍制度改革是促进城乡融合发展的必要条件。要实现生产要素在城乡之间的合理配置,首先要赋予劳动者在城市之间、乡村之间、城市与乡村之间自由流动、自由迁徙、自由择业和自由定居的权利。改革城乡二元户籍制度,既是转变发展方式、优化经济结构、建设现代化经济体系的需要,又是人们追求美好生活的需要,更是实现”两个一百年”奋斗目标的需要。

《意见》提出的户籍制度改革举措,是与以往改革一脉相承的,旨在让那些为城市建设、发展和繁荣做出贡献的外来人口特别是农业转移人口住有所居、学有所教、病有所医、老有所养、心有所安,不断提高城市化水平和质量,增强城市的竞争力和反哺农村的能力,为最终完成工业化和农业现代化创造条件。既不能把这一轮改革误解为抢人大战,也不能理解为放松房地产调控。

首先,放宽落户条件并非意味着要放松房地产调控,恰恰相反,只有加强房地产调控,使住房价格保持在合理水平,才能降低外来人口特别是农业转移人口进城落户的住房门槛。因此,不管户籍制度怎么改,”房子是用来住的,不是用来炒的”这个定位绝不能动摇,始终是房地产市场平稳健康发展的总体要求。当前,高房价对实体经济的负面影响已经显现,房地产市场也经不起大起大落。无论是实行积分落户的超大特大城市,还是放开放宽落户限制的大城市,都要防止房价大起大落,既要满足刚性和改善型的住房需求,又要坚决避免投机者借机”钻空子”,落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制,以居住年限或参加社保年限等条件,替代户籍作为房地产限购的门槛,防止房价大起大落。

其次,户籍制度改革要惠及各个阶层,不能搞选择性改革,只盯住所谓高端人才。要把已在城镇就业的农业转移人口作为重点落户群体。长期以来,农民为工业化城镇化作出了巨大贡献,不管农民进城还是返乡,他们在农村的合法权益都不能受到任何损害,而且要通过新一轮改革帮助农民实现合法权益的保值增值。因此,户籍制度改革的重点是已经进城就业生活的农业转移人口。各地方政府应树立正确的整体人口观,摆正眼前利益与长远利益、经济利益与社会利益的关系,算好成本和收益这本账,既要看到为吸纳外来人口而增加的财政支出,更要看到外来人口为城市发展做出的更大贡献,不要为搞形式争风头而抢人,不要为盲目争夺高端人才而忽视了本地实际发展需要的人才。

最后,放宽城市落户条件并非放弃因城施策,超大特大城市要通过优化积分落户政策调整人口结构和人口布局。应该看到,一些特大超大城市出现交通拥堵、空气污染、房价高企以及教育、医疗、养老资源紧张等所谓”大城市病”,固然有其人口总量的原因,但主要还是由于人口结构和分布不合理、中心城区人口密度过大、职住分离、轨道等公共交通不便、小轿车使用量过大等因素造成的。超大特大城市要在扩大落户规模的前提下,优化积分落户政策,既要留下该留下的人口,又要立足城市功能定位、防止无序蔓延,合理疏解中心城区非核心功能,继续”减量发展”,优化人口结构、防治”大城市病”。

来源:国家发改委

开发性金融支持返乡创业促进脱贫攻坚加快乡村振兴专项贷款在江西省落地

为着力缓解返乡创业融资难、融资贵、融资慢问题,加快推进返乡创业试点工作,2017年7月,国家发展改革委会同国家开发银行印发了《关于开展开发性金融支持返乡创业促进脱贫攻坚有关工作的通知》(发改就业〔2017〕1274号),设立了四类返乡创业专项贷款,扩大试点地区返乡创业金融供给,优化金融服务。

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美丽乡村负面案例

建设“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽乡村,这几年各地力度都很大。比如今年,福建将创建102个美丽乡村示范村、整治1030个村庄,美丽乡村建设投资260亿元。但是建设过程中,一些地方却走样了。福建省住建厅公布一批负面案例,展示美丽乡村建设中惨不忍睹的“形象工程”。 (更多…)