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家庭农场:政策需求与政策供给

来源:千企千镇服务网 2018-01-31 14:28:11 我要评论(0) 点赞(0)

摘要:近年来,家庭农场等新型农业经营主体受到高度关注,特别是家庭农场在构建我国新型农业经营体系中具有基础性的地位。当前家庭农场在全国各地正值快速发展的关键时期,推进家庭农场健康发展,需要进一步发挥政策引导和扶持作用。本文首先分析了家庭农场的发展趋势,并阐述了其在现代农业发展中的作用;其次分析了家庭农场对扶持政策的需求;然后重点梳理了现有家庭农场的相关扶持政策,包括国家层面和地方创新;最后提出进一步完善家庭农场扶持政策的建议。政府应从多个方面对家庭农场发展予以扶持,特别是要在基础设施、财政补贴、金融保险、人才培养、社会化服务等方面加大政策扶持力度,增强政策的针对性与匹配性,支持家庭农场提升竞争力,使其更好地发挥对现代农业建设的引领作用。

一、引言

“家庭农场”早在2008年党的十七届三中全会报告中就被提及, 报告指出:“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。2013年, “家庭农场”首次被写入中央一号文件, 文件提出“采取奖励补助等多种办法, 扶持联户经营、专业大户、家庭农场;加大专业大户、家庭农场经营者培训力度;新增农业补贴资金向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜;鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转, 发展多种形式的适度规模经营”, 明确了发展家庭农场的战略方向。此后, 家庭农场受到了广泛的关注。2014年, 农业部印发《关于促进家庭农场发展的指导意见》首次明确了家庭农场基本特征与重大意义, 提出了扶持家庭农场发展的政策措施和工作要求。之后, 各地家庭农场蓬勃发展, 势头良好。

近年来, 中央高度关注家庭农场等新型农业经营主体发展。2014年中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出“要发挥家庭经营的基础作用, 重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源, 从事专业化、集约化农业生产的家庭农场, 使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量”。自2013年以来, 连续多个中央1号文件明确提出要建立健全相关政策, 2016年的中央“一号文件”中提出“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体, 完善财税、信贷保险、用地用电、项目支撑等政策, 加快培育新型农业经营主体的政策体系”;2017年的中央“一号文件”又提“完善家庭农场认定办法, 扶持规模适度的家庭农场”。同时, 2016年“两会”期间, 习近平总书记提出, 要以家庭农场和农民合作社为抓手, 发展农业适度规模经营;《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也强调, 要扶持发展家庭农场等新型农业经营主体, 健全有利于新型农业经营主体成长的政策体系。

二、家庭农场发展趋势及作用分析

家庭农场是指以农户为经营主体, 主要利用家庭劳动力, 生产经营规模适度, 专业化、标准化、集约化、商品化水平较高, 且以农业收入为主要收入来源的农业生产经营单位 (张红宇等, 2013) 。从国内外发展经验看, 具备“家庭经营、规模适度、一业为主、集约生产”特征的家庭农场, 具有产权清晰、效率明显等优势, 能够迅速适应我国基本国情农情, 已经成为引领农业适度规模经营、发展现代农业的有生力量。由于家庭农场主与土地有着天然的依存关系, 坚持了农业家庭生产经营的优势, 具有规模经济效应, 因此从世界各国农业发展的实践看, 无论是在“人少地多”的美国、加拿大, 在“人地平衡”的法国、德国, 还是“人多地少”的日本、韩国等国, 农业家庭经营都是最普遍的农业经营形式 (杜志雄、王新志, 2013) 。现阶段, 家庭农场在我国农业农村中的作用已经开始显现, 发展家庭农场体现了完善农村基本经营制度的方向, 有利于构建现代农业产业、生产和经营体系三大体系, 有利于推动农业供给侧结构性改革, 有利于实现农业的可持续发展 (杜志雄等, 2016;陶怀颖等, 2016;赵鲲等, 2017) 。

(一) 家庭农场发展趋势分析。

1. 从全国统计和典型监测情况看, 家庭农场发展迅速, 经营规模适度。

近年来, 我国家庭农场发展速度加快, 已成为一种重要的新型农业经营主体。据农业部调查统计, 截至2012年年底, 全国符合条件的家庭农场87.7万个, 经营耕地面积达到1.76亿亩, 占全国承包耕地总面积的13.4%, 平均经营规模200.2亩, 其中, 从事种养业的家庭农场占总数的98.2%。2014年起, 农业部指导各地以县为单位明确家庭农场具体标准并建立名录, 工商部门也就家庭农场注册登记作出了相关规定 (赵鲲等, 2017) 。截至2015年年底, 经农业部门认定、符合当地标准的家庭农场超过34万户, 比2013年的13.9万户增长了1.5倍, 平均经营规模为150亩左右;在工商部门注册的家庭农场达到42.5万户, 比2013年的10.6万户增长了3倍多。

据农业部对全国近3000个家庭农场的典型监测数据显示, 样本家庭农场的年龄和知识结构正逐步改善, 2015年农场主平均年龄为45.77岁, 比2014年平均年龄下降了0.23岁;拥有高中、中专、职高以上学历的农场主占48.3%, 比2014年增加了3.3%, 拥有大专以上学历的农场主占11.23%, 比2014年增加了1.22%。样本家庭农场的平均经营规模略有扩大, 2015年, 家庭农场平均经营土地面积373.69亩, 比2014年增加了39.52亩, 增加了11.8%。家庭农场发展渐趋稳定, 2015年, 流转租期5年以上的土地面积占比达到68.26%, 流转租期10年以上的土地面积占比达到35.7%, 都略高于2014年;土地流转的平均租金为491.12元/亩, 比2014年的501.01元/亩略有下降。家庭农场收入有所增长, 2015年, 家庭农场的平均净收入为25.07万元, 比2014年平均增加了6.42万元。

2. 从发展模式看, 家庭农场呈现多元化、多类型发展趋势。

各地家庭农场发展中, 紧密结合当地发展实际, 积极探索发展模式, 充分将家庭农场与社会化服务组织、村集体、其他新型主体进行联合, 形成整体, 发挥合力, 家庭农场发展呈现多元化现象。

“家庭农场+农业社会化服务”模式, 家庭农场专心于农业生产, 其所需的各类生产服务均由完备的社会化服务组织提供, 从而充分发挥各自优势。作为较早探索家庭农场的地区之一, 上海市一手抓家庭农场培育, 一手抓农业社会化服务。如松江区从2011年开始推行“机农一体化”, 已有108个农机联合互助点, 通过家庭农场+“机农一体化”的社会化服务, 促进了农业的规模化经营。从发展趋势看, 家庭农场兼具经营和服务主体功能的特征日益明显, 这对于显著降低农业生产 (服务) 成本发挥了积极的作用 (杜志雄等, 2017) 。

“发挥集体功能培育适度规模家庭农场”模式, 一般依托村集体成立, 通过股份合作方式, 基本实现全员加入, 并聘请职业农民进行生产管理, 这类农场在提高农业组织化程度、增强农村集体经济实力方面表现出很强的优越性。如上海市嘉定区家庭农场发展模式就是典型的以集体经济为依托, 村集体对农田基础设施进行了统一的布局, 进行了高标准农田建设, 并配套有农机中心和粮食烘干中心, 对本地家庭农场的产粮进行统一收购;四川省崇州市聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人, 引导农户以土地承包经营权入股, 建立适应规模化种植的专业化服务体系, 形成“农业共营制”模式。

“家庭农场+合作社+龙头企业联合经营”模式, 在实践中, 为了获得更好的经济效益, 家庭农场往往会充分利用农民合作社易于合作、信任程度高的优点, 以及龙头企业的资源优势, 实现二者有机结合。如浙江省海盐县万好蔬菜专业合作社与万好公司签订蔬菜收购合同, 其中15个会员家庭农场产出的蔬菜全部定点供应给万好公司, 占万好公司收购蔬菜总量的90%。

“家庭农场联合与合作”模式, 安徽郎溪、浙江衢州、江苏泰州等地出现了家庭农场协会或联盟等形式, 加强家庭农场之间的联合与合作。如郎溪县家庭农场通过协会实现自我管理、自我服务, 且能申请联保贷款, 全县400多个家庭农场通过协会获得了金融贷款;泰州市家庭农场服务联盟, 吸纳家庭农场主个人会员近千名, 涉农部门、金融机构、农资企业等单位会员14家, 联盟成员专业化统防统治和联防联控覆盖率达93%, 水稻集中育秧面积达87%, “植保+农机”综合服务覆盖率达98.2%, 农资零差价供应率达68.6% (赵鲲等, 2017) 。

3. 从不同区域看, 家庭农场发展尚不均衡, 呈现阶梯式发展趋势。

根据各省家庭农场的发展情况分析, 东部家庭农场发展已较成熟, 中部发展迅速, 西部相对缓慢。从发展起步看, 20世纪九十年代后期, 浙江的嘉兴、宁波等地就已经有了家庭农场的发展雏形。一些种养大户自发或在政府组织下, 集中流转土地, 进行工商注册登记, 参与市场竞争, 逐步演变成为家庭农场。自2007年起, 上海松江区开始实践百亩左右规模、以粮食生产为主的家庭农场模式, 先将耕地集中流转到村集体, 然后由区政府出面进行高标准农田整治, 再以竞包方式流转给家庭农场经营, 户均经营面积约118亩, 以粮食生产为主, 2013年家庭农场平均净收入10万元左右。此外, 江苏、山东等省家庭农场发展也较为成熟。中部的安徽、湖北、吉林、黑龙江等省, 近几年家庭农场发展迅速, 安徽省郎溪县于2009年成立了“郎溪县家庭农场协会”, 还有湖北的武汉模式和吉林的延边模式, 作为家庭农场探索先行者的五大模式都出现在东部和中部地区。西部地区的家庭农场发展起步较晚, 普遍处于探索阶段, 这也与地区二三产业发展、劳动力转移速度有关。

从家庭农场数量上看, 截至2015年年底, 西部12个省 (区、市) 共培育家庭农场约7.1万家, 在数量上不及山东和安徽两省之和。山东全省在工商部门注册登记的家庭农场4.1万家, 从统计情况分析来看, 从事种植业的占84.2%, 平均经营耕地面积112.8亩, 从事粮食生产的50亩~200亩的占76.8%。安徽全省经工商注册登记的家庭农场超过3.5万家, 较2014年增长78%, 全省家庭农场经营土地面积645.55万亩, 其中流转耕地占家庭农场经营土地面积的79.4%, 平均每个家庭农场经营土地192.2亩。同为粮食主产区而且土地面积远大于山东和安徽的内蒙古, 家庭农场的发展数量远小于东部和中部地区省份, 全区共有家庭农牧场7713个, 其中从事种植业的占73.4%, 种植业中从事粮食生产的占96.2%。

从政策引导看, 东部地区注重从土地规模、生产规范、经营效益等方面引导家庭农场提高生产经营水平, 促使家庭农场全面推行标准化生产, 完善生产档案制度, 建立质量可追溯体系, 切实提升家庭农场市场竞争能力。同时积极引导家庭农场通过资金参股、承接订单等方式与合作社、龙头企业等结成利益共同体, 通过土地经营权抵押、综合保险试点、成立专业协会等方式, 解决家庭农场融资、保险、销售困难。而在西部地区, 部分省尚未明确家庭农场认定标准和申报程序, 支持家庭农场发展的政策措施仅停留在财政资金予以适当补助, 对家庭农场发展带动效果不明显, 家庭农场管理水平参差不齐, 引领带动能力也是差别较大。

(二) 家庭农场在发展现代农业中的作用越来越明显。

1. 家庭农场带动小规模农户的示范作用愈发明显。

为提高生产效益, 家庭农场对使用先进农机、引进优良品种、采用新技术、开展品牌化经营、拓宽购销渠道更积极、更主动, 同时, 家庭农场经营者往往具备较好的创新和市场意识, 乐于接受和尝试先进技术和品种, 更能有效带动周边农户转型升级, 在提高农业生产经营水平、推广先进技术和品种中的作用逐步显现。如吉林省珲春市松哲专业农场对引进优良品种十分重视, 2010年起在30亩耕地上试种先玉335号, 成功后每亩增产200多斤, 已带动周围两个村的农户种植该品种。浙江省衢州市樊土寿家庭农场, 先后引进十几种外地葡萄、油桃、脆枣品种, 成功后带动周围农户扩大种植面积, 推动了一轮又一轮的种植结构优化升级。

2. 家庭农场在保障农产品供给、提升农产品质量安全中的作用日益凸显。

与传统小农户相比, 商品化农业生产是家庭农场的重要特征, 这就要求家庭农场需要具备更高的标准化生产水平和更强的农产品质量安全意识。如浙江省通过健全扶持政策, 发挥家庭农场集聚效应, 打造农产品田园超市, 有效保障了城乡居民“米袋子”“菜篮子”“果盘子”农产品供应。其中, 衢州市通过引导家庭农场建立完整的田间生产记录档案, 签订农产品质量安全承诺书、完善农产品质量自检设备、健全以二维码为标志的农产品可追溯制度、加强“三品”认证和品牌创建等措施, 形成了多层次、广覆盖的家庭农场全程质量安全监管体系, 已有338户家庭农场配备自检设备, 396户家庭农场建立二维码追溯体系, 创建农产品放心农场398户, 农产品质量抽检合格率达到99.8%。

3. 家庭农场在推动其他新型农业经营主体发展、承载农业社会化服务中的功能持续强化。

由于具有专心务农、掌握土地这一基本生产要素、从事种养这一核心生产环节、坚持家庭为基本经营单位等诸多优势, 家庭农场正逐步发展成为带动和支撑其他各类主体的骨干力量。由于家庭农场对农资购买、农产品销售、加工、运输、贮藏以及农业生产经营技术、信息等方面服务的需求更为集中, 对通过联合与合作节约交易费用、降低生产成本的需求更为迫切。并且家庭农场经营者专业素质较高, 懂农业技术, 善经营管理, 在农民专业合作社的组建和运行中愿意也能够发挥核心作用。如浙江省海盐县万好蔬菜专业合作社由200多个小农户和15个家庭农场组成, 其中15个家庭农场是核心力量。随着发展规模逐步扩大, 生产设施设备不断购置, 家庭农场已经不仅仅是各类社会化服务组织的主要承载者, 同时也探索开始为其他农户提供各类社会化服务。此外, 由于其生产经营规模较稳定, 生产方式较规范, 产品质量安全有保障, 家庭农场已经是农产品加工企业生产原料的主要提供者。

4. 家庭农场在农民增收、农业增产提效与可持续经营中的作用逐渐显现。

家庭农场通过流转土地发展规模经营, 一方面增加了承包农户的财产性收入。如吉林省延边州图们市水口村朝鲜族人口占98%, 2000年以后外出劳动力中有70%到韩国打工, 耕地出现撂荒, 村集体经济更是空白。为解决这一问题, 2011年年底村委会牵头组织农民以承包土地入股的形式组建粮食种植专业农场, 并逐年扩大经营规模, 经营耕地面积达到150公顷, 总资产达到360多万元。2015年, 农场为农户分配股金4万多元, 带动农民人均纯收入达到1.1万元, 是2006年的3.1倍。另一方面又提升了农业生产的规模效益, 经营规模的扩张, 大大提高了农业经营效益, 对促进农民增收发挥着双重作用。整个延边州家庭农场采用农业新技术、新品种的比重高达90%以上, 家庭农场的土地利用率平均提高了5%, 粮食产量平均增长了15%, 平均每公顷耕地增加收益1000~3000元。2015年, 全州1137个家庭农场中有98%实现了盈利, 平均每个盈利30余万元。

5. 家庭农场已成为转化农业发展方式、实现农业生态绿色化发展的重要载体。

家庭农场与传统小型农户相比, 可以使分散的土地、资金和劳动力等生产要素在较大范围和较高层面上有效结合, 有利于实行统一生产资料供应、技术服务、质量标准和营销运作, 更加关注市场需求, 有利于对农业投入品进行监管, 强有力推进农业标准化和品牌化建设。而且家庭农场主从业经历丰富, 年轻且受教育程度高, 对于新事物、新理念的接受意愿和能力更强, 相当一部分是具有生态自觉的“新农人” (杜志雄, 2015) 。监测数据显示, 已有一定比例的家庭农场更加倾向于采用资源节约、环境友好的农业生产行为 (蔡颖萍、杜志雄, 2016) 。

三、家庭农场对扶持政策有强烈的现实需求

我国家庭农场仍属于起步阶段, 发展壮大仍面临着诸多条件限制和困难障碍, 家庭农场对扶持政策需求强烈。两年监测数据显示, 近60%的家庭农场认为面临的主要问题是“生产性基础设施 (道路、水利、仓储等) 落后”, 50%以上的家庭农场认为“贷款难”, 40%左右的家庭农场表示“缺乏劳动力”, 这也是由于农业的弱势基础与家庭经营的薄弱之处导致的。

(一) 家庭农场面临的风险更大, 对融资、保险等需求强烈。

由于家庭农场是规模经营主体, 发展过程中土地流转、地块整理、购置农机、购买农资、改善生产设施和临时雇工都需要大量资金投入且资金周转季节性强, 但大部分家庭农场自身资金不足, 又缺乏有效的融资渠道。由于大多数家庭农场缺乏有效的抵押担保物, 信息不对称、申请和审批程序复杂、金融服务的交易成本过高, 使家庭农场很难从正规金融机构获得信贷支持以满足创办或经营家庭农场的资金需求;小额信贷、民间借贷规模又较小, 成本相对较高, 不仅难以满足家庭农场资金需求, 而且增加了经营成本。同时, 家庭农场由于规模较大、投入较高, 面临的自然与市场风险也较大, 他们几乎把全部身家都压在农业经营上, 一旦出现巨灾, 打击可能是毁灭性的, 因此, 迫切需要农业保险以规避自然灾害和价格变动等方面风险。而主要的大田作物和部分养殖业已经有了政策性保险, 但一些区域性特色产业保险没有或者刚起步, 而且现有的农业保险理赔金额太低, 难以弥补灾害损失。在河南省汝南县与息县调研发现, 2016年由于政策的变动, 粮食价格低迷, 气候异常, 前期低温多雨、后期高温干旱, 赤霉病害多发, 小麦、旱稻和早稻减产现象较为普遍。据息县农业局估计, 2016年全县小麦亩均减产10%左右、水稻 (特别是旱稻) 亩均减产20%左右;其中, 某种植合作社900亩旱稻中300亩绝收, 亩均减产300斤;某农业公司3000亩小麦受灾, 保险公司只赔付了70亩的损失约1万多元。汝南县受访的种粮大户中, 33%的大户亩均减产约400斤。种粮大户表示, 因缺乏有效抵押物而很难获得信贷支持, 有的大户直言“几乎贷不到, 贷款是妄想”。在湖南省, 据调查, 80%以上的家庭农场都存在资金缺口, 如新田县冷水井口乡六合圩村某家庭农场, 种植面积600多亩, 前期投入已达70多万元, 在购买插秧机和烘干等设备时, 资金缺口20多万元, 只能从民间借贷年息高达2分的资金, 使农场主倍感压力。

(二) 家庭农场机械化水平更高, 对农业基础设施和配套用地要求增强。

相对于传统农户, 家庭农场生产经营面积扩大, 农业科技化和机械化程度提高, 对土地平整与机耕道路等基础设施依赖程度也随之提高。然而, 我国农业经营中存在土地零碎、交通不便、农田基础设施条件较差的现实情况。同时, 农业建设用地的审批程序较严格, 相关农业部门和土地部门之间的认定标准不一致, 家庭农场的辅助性用地需求长期紧张。家庭农场仓储、晒场、农机具库棚等附属设施用地政策虽然有文件规定, 但具体操作难度很大, 许多家庭农场的农机具只能露天停放。在河南省汝南县与息县调研发现, 种粮大户普遍反映设施用地政策落实难到位, 农机存放、晾晒烘干、粮食仓储等设施成了老大难问题, 粮食收获后只能直接以低价卖给商贩, 如碰到多雨天气, 则极易遭受减产、霉变损失, 而汝南全县只有1套烘干设备。在湖南省, 据调查, 不少地方农田沟渠年久失修, 机耕道不配套, 特别是烘干仓储设施缺乏, 成为制约家庭农场规模经营的又一瓶颈。如蓝山县按水稻总产量20%的烘干需求, 需配套日烘干450吨产量的烘干设备, 但全县仅有日烘干180吨的能力, 远不能满足种粮农民需求, 不少家庭农场只能直接将稻谷从田间拉到广东莲州市去烘干。

(三) 家庭农场对从业者的基本素质要求更高, 对人才需求增大。

目前家庭农场绝大多数发源于传统的承包农户, 从业者文化水平总体较低, 缺乏技术和经营管理能力, 整体素质亟待提升。懂科学技术的人才是家庭农场发展的原动力, 发达国家的家庭农场经营者一般拥有农业大学学位, 整体素质较高。与之相比, 我国农场主的受教育程度相对较低, 科学知识匮乏。而受过高等教育的大部分新生代农民毕业或进程后, 再回到农村务农创业的意愿不强。在新型职业农民的培训方面, 存在着“硬件”不够、“软件”不足的问题, 一方面, 高等及高职、高专等院校农科专业招生难;另一方面, 由于种种条件的限制, 农场主职业培训薄弱, 先进的管理方法和科学知识不能及时得到学习与应用, 这些因素的存在均严重阻碍着家庭农场的发展。如湖北省武汉市一位从事黑山羊养殖的家庭农场主反映, 由于缺乏专业技术人员, 建场初期山羊大量死亡, 外债最多时达到60多万元, 几近破产 (赵鲲等, 2017) 。同时, 直接服务家庭农场的农业社会化服务体系发展不充分, 家庭农场生产中迫切需要的专业化服务 (如农产品保鲜、加工、销售、农机服务、技能培训、劳动力转移等) 供给不足;一些专业合作社提供的服务种类较为单一, 仅仅涉及生产资料及信息服务方面, 难以满足现代家庭农场经营活动需要, 急需完善家庭农场的社会化服务体系。

四、家庭农场扶持政策供给现状分析

现有的政策供给是针对政策需求来的。据不完全统计, 截至2016年8月份, 全国已有26个省 (区、市) 下发了扶持家庭农场发展的指导意见, 有18个省 (区、市) 开展了省级示范家庭农场创建, 有12个省 (区、市) 出台了家庭农场工商登记办法, 各级扶持家庭农场发展的财政资金已经超过13.8亿元, 家庭农场在各级金融部门获得的贷款金额已经超过40亿元。

(一) 财政政策。

2015年, 财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》, 2016年起, 在全国全面推开农业“三项补贴”改革, 即将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴, 政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营;用于粮食适度规模经营的补贴资金, 支持对象重点向种粮大户、家庭农场等新型经营主体倾斜。鼓励各地创新新型经营主体支持方式, 采取贷款贴息、重大技术推广与服务补助等方式支持新型经营主体发展多种形式的粮食适度规模经营。各地积极作为, 通过直接补助、以奖代补、项目扶持等方式, 给予家庭农场优先安排农业综合开发、农田水利建设、土地整治、农村道路建设等项目, 支持家庭农场的农产品质量安全认证、农业生产基础设施建设、农机购置、种苗繁育、加工储运、市场营销等, 为家庭农场创造良好的政策环境。

一是建立专项资金, 如江苏省2015年针对家庭农场的财政扶持资金规模扩大达到了9000万元;重庆市每年安排3500万元专项补助资金, 对家庭农场建设农产品初加工设施进行财政补助 (赵鲲等, 2017) ;2017年, 财政部、农业部继续加大支农投入, 如直接从事农业生产的个人和农业生产经营组织按规定购买农业机械, 可以得到农机购置补贴;在辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古自治区实施玉米生产者补贴;专项支持家庭农场能力建设等。

二是支持示范家庭农场创建, 如吉林省从2014年开始在现代农业发展引导资金中, 单独设立了家庭农场发展项目, 对示范家庭农场予以补贴 (赵鲲等, 2017) ;福建省省级财政2015~2020年每年安排1500万元, 重点支持省级家庭农场示范场建设;湖南省从2016年起, 每年创建省级示范家庭农场1千户, 全省创建省级家庭农场示范县10个, 省级财政将加大家庭农场扶持力度, 对省级示范家庭农场和家庭农场示范县给予重点支持。

三是贴息与补贴, 如吉林省延边州对经营水田、蔬菜、经济作物30公顷以上, 旱田50公顷以上家庭农场进行扶持, 主要包括州、县财政对家庭农场贷款各贴息30%;在原农作物政策性保险基础上, 家庭农场每公顷水田提高保额3000元, 旱田提高保额2000元, 对所增保费部分, 州、县两级财政各补贴1/3;在原一次性1台套农机具购置补贴标准基础上, 家庭农场可以一次性享受5台套农机具购置补贴。上海市松江区财政出资5000万元建立贷款担保基金, 为家庭农场提供贷款贴息, 承担全部家庭农场的水稻保险费, 并对家庭农场购置农机具按农机总价的50%~70%进行补贴。

四是奖励政策, 如重庆永川区对检查验收达标的家庭农场, 财政一次性给予3万元补助。山东诸城市鼓励家庭农场品牌认证, 当年通过“无公害农产品、绿色食品、有机食品和农产品地理标志”认证的每个补助1万元。江苏省徐州市铜山区对推广应用新技术且平均效益比普通农户高30%以上的家庭农场, 给予3万~5万元的奖励。江西省南昌市对家庭农场新获得中国驰名商标奖励5万元, 新获得省著名商标奖励2万元, 新获得国家标志性产品的奖励10万元。陕西省咸阳市杨陵区对年销售业绩在100万元以上的家庭农场, 给予实际销售收入1%的奖励, 最高不超过2万元。安徽省郎溪县对家庭农场创办的市、省、国家级示范农民专业合作社, 分别奖励2万元、5万元和10万元。

(二) 金融保险政策。

人民银行和农业银行分别出台了《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》《专业大户 (家庭农场) 贷款管理办法 (试行) 》, 重点针对家庭农场等新型农业经营主体金融需求特点, 创新农村金融产品和服务方式, 改善农村金融环境, 拓宽多元化融资渠道, 为家庭农场等新型农业经营主体提供更好的金融服务。2017年, 财政部、农业部在八大领域超过30项强农惠农政策中也将支持农业信贷担保体系建设。各地农业部门在扶持家庭农场发展中, 切实加强同财政、金融、保险等部门的沟通合作, 开展金融产品创新、发放贷款补贴、成立农业担保公司、创新担保方式、建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制等。

安徽省鼓励各市、县 (市、区) 由政府出资设立融资性担保公司为家庭农场提供融资性担保服务。省农业信贷担保有限责任公司开发了“劝耕贷”信贷产品, 打通金融服务“最后一公里”。由乡镇政府建立新型经营主体融资基本信息卡并实行分类管理, 担保机构配合合作银行开展尽职调查, 对“有信用 (无不良记录) 、有规模 (流转土地50亩以上) 、有经验 (持续经营一年以上) 、有效益、有主业 (主业稳定、清晰) 、有需求 (有效需求) ”的家庭农场等新型经营主体实行无抵押授信。“劝耕贷”成本不超过6.42%, 其中, 银行贷款利率不超过5.22% (即国家基准利率之上最高上浮20%) , 保费费率不超过1.2%。2016年底, “劝耕贷”在全省42个县 (市、区) 进行试点。宿州市埇桥区作为试点区, 2016年累计向106个家庭农场发放“劝耕贷”1亿多元, 占全区家庭农场总数的11.4%。调研过程中, 很多家庭农场表示均能获得20万~50万元不等的贷款, 缓解了资金周转压力。

吉林省延边州开设了家庭农场土地经营权抵押贷款。延边家庭农场取得良好成效, 金融创新支持功不可没, 成为一大亮点。从2014年开始, 延边在全国率先开展“农地贷” (农村土地经营权抵押贷款) 试点, 家庭农场经营者持有农村土地流转合同就可到县市农业行政主管部门办理农村土地经营权证, 然后直接到金融部门申请贷款。2015年, 延边又进一步规范流程, 简化手续, 并将“农地贷”的受理银行由农业银行扩大到邮政储蓄银行和农村商业银行。2015年, 全州累计发放“农地贷”1588笔、3.6亿元;2016年, 截至5月底, 已发放1545笔、3.7亿元;近几年累计发放“农地贷”13亿元, 至今未出现一笔不良贷款。当地农场主反映, 目前在延边经营家庭农场, 贷款已不成问题。

浙江省扩大政策性农业保险覆盖范围, 开展家庭农场综合性保险试点, 完善政府补助和商业保险相结合的家庭农场保险体系。如衢州市创新推出示范性家庭农场综合保险, 首创农民收入保险, 开拓农机具综合保险、务农人员意外伤害险、大棚内果蔬保险等险种。市农业局、财政局与安信农业保险股份有限公司联合开展了省市级示范性家庭农场综合保险工作。以全市192家省市级示范性家庭农场为保险对象, 主要包括财产保险、收入保险、责任保险三大部分内容, 并增加了农产品食品安全保险内容。平均每个示范性家庭农场保险费2万元, 按市财政、县 (市、区) 财政及家庭农场5∶4∶1承担, 保险总额420万元。当地农场主反映, 综合保险非常适合家庭农场, 市、县财政补助90%的保费, 农场只需要交2000元, 就能得到全方位的保障, 这提高了家庭农场抵御自然灾害的能力。

(三) 用地政策。

2016年10月, 中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》, 强调加快放活土地经营权, 赋予经营主体更有保障的土地经营权。此前, 农业部制定了《农村土地经营权流转交易市场运行规范 (试行) 》, 来指导农村土地经营权流转交易市场建立健全交易运行规则, 促进土地资源优化配置和农业适度规模经营健康发展。国土资源部等部门出台了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》, 进一步完善了包括家庭农场在内的各类新型农业经营主体的设施用地政策, 支持家庭农场等主体兴建农产品贮藏、农机具存放等农用生产设施。全国各地在推进土地流转向家庭农场倾斜、加强土地流转服务等方面进行了大量的制度创新, 并且针对设施用地难的问题进一步完善相关政策。

一是鼓励农村土地向家庭农场流转, 健全土地流转服务体系。安徽、上海等省市规定, 本村集体经济组织成员建立的家庭农场, 同等条件下可以享有土地流转后的优先承包经营权, 鼓励有条件的地方整合相关项目资金, 按照农业发展规划建设连片成方、旱涝保收的优质农田, 优先流转给示范性家庭农场。上海市松江区完善了老年农民退养补助政策和土地退养政策, 2007~2012年, 五年内农保养老金标准由每月69.3元提高到359元, 征地养老生活费标准由每月320元提高到680元;对纯农业地区的老年农民自愿退出土地承包经营权的, 在享受农保养老金的基础上, 再增加每月150元的退休养老补助, 达到每月480元;从而, 使流转出承包土地的老年农民得到了长期保障, 有助于家庭农场对其转入的土地有稳定的经营预期。浙江省规定有条件的地区对长期流出土地农民以灵活就业人员参加社会保险的可给予适当的保费补贴。山东、安徽、浙江等省规定, 要建立市、县、乡、村土地流转服务机构, 为家庭农场提供法律咨询、供求登记、信息发布、中介协调、指导签证、代理服务纠纷调处等服务。

二是落实家庭农场经营用地等优惠政策。山东省规定, 对家庭农场因农业生产需要, 直接用于养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应的附属设施用地, 按照国家与省里有关部门规定办理相关手续;对家庭农场所需的农产品加工场地等建设用地, 在符合土地利用规划、城市建设规划和农业相关规划的前提下, 由当地政府予以优先安排, 按规定办理用地有关手续。安徽省对平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设, 如选址确实无法避开基本农田的, 经县级国土资源管理部门会同农业部门组织论证后, 允许其占用基本农田;同时, 在下达年度新增建设用地计划时, 要求各地对家庭农场等新型经营主体进行辅助设施建设的, 单列安排不低于省下达总量2%的用地指标。江苏省宿迁市搭建家庭农场集群, 整合集中家庭农场用地指标, 统一规划建设集晾晒、仓储、机库、培育、电子商务等功能于一体的家庭农场集群综合服务中心。重庆市积极贯彻落实国家关于农业生产设施用地和附属设施用地政策, 保障家庭农场生产设施用地及附属设施用地需求。

(四) 人才政策。

2012年中央一号文件首次提出“大力培育新型职业农民”, 2013年中央一号文件进一步强调“要加强农业职业教育和职业培训”, 为培育家庭农场经营者提供了政策支撑。2016年, 农业部继续实施“现代青年农场主培养计划”, 全国新增1万名现代青年农场主培育对象, 开展培训指导, 创业孵化, 认定管理, 政策扶持和跟踪服务。为了提高家庭农场经营者的整体素质和水平, 各地通过职业教育、专题培训等形式, 培育“有文化、懂技术、善经营”的家庭农场经营者, 进一步提升其经营管理水平。

一是加大培训力度。浙江省要求各地建立家庭农场经营者培训制度, 制订培训计划, 在安排实施千万农民素质提升工程、农村实用人才培训、现代农业领军人才提升班、农村劳动力培训“阳光工程”等培训时要向家庭农场倾斜 (王新志、杜志雄, 2014) ;并且对家庭农场招聘涉农专业大学生以及大学生自主创业成立家庭农场从事农业生产经营的, 给予一定补助或奖励。安徽省实施“青年家庭农场主”创业计划, 加强对青年农民的农业职业技能、农业创业和农业实用技术普及性培训。广东省建立农技人员联系家庭农场制度, 加大对家庭农场经营者的培训力度。

二是健全社会保障。上海市松江区通过完善社会保障政策吸引优质劳动力经营家庭农场。松江区政府在推进家庭农场经营的过程中为职业农民和非农就业农民提供了大量的政策支持, 打通家庭农场家庭劳动力参加职业保险的渠道, 本市户籍人员在家庭农场就业期间, 可通过集体参保方式, 参加本市城镇职工基本养老、医疗保险。

(五) 社会化服务政策。

2014年中央农村工作会议提出, 加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。完善的农业社会化服务, 是家庭农场发展的重要支撑。安徽省通过培育发展产业联合体, 为家庭农场提供社会化服务支撑。如宿州市埇桥区探索通过平台搭建、项目引导等方式培育发展产业联合体, 构建以农业企业为龙头, 家庭农场为基础, 合作组织为纽带的新型农业经营组织, 以有效抵御市场风险。其中, 龙头公司负责生产经营计划和生产标准的制定、良种及生产资料供应、农业栽培技术服务、烘干和仓储服务、产品收购;合作社为联合体提供全程机械服务, 与家庭农场签订作业服务协议;家庭农场按照龙头企业的技术标准, 负责粮食生产。淮河粮食产业化联合体由1个农业企业、13家农民专业合作社和27个家庭农场组成, 拥有各类农机装备430台套, 联合经营土地面积1.6万亩, 作业面积辐射达4万亩, 病虫草害综合防治面积4万亩次, 带动家庭农场每亩增收248元。

现有政策在很大程度上促进了家庭农场的快速发展, 但在政策供给过程中也存在某些问题, 诸如针对性不足、力度不够 (如没有针对家庭农场基础设施薄弱, 土地流转等生产成本居高不下的政策设计) ;政策落实不彻底、政策落地差 (如设施用地政策在地方落实起来很难) ;政策需求与政策供给不匹配 (如很多农产品没有政策性保险) 等, 因此家庭农场的持续发展依然需要政策的增加与改进。

五、对策建议

家庭农场在构建我国新型农业经营体系中具有基础性的地位, 推进家庭农场健康发展, 需要进一步发挥政策引导和扶持作用, 特别是在基础设施、财政补贴、金融保险、人才培养、社会化服务等方面加大政策扶持力度, 支持家庭农场提升竞争力, 促使其更好地发挥现代农业建设中的引领作用。

第一, 增强政策支持力度, 加大农业基础设施项目向家庭农场的倾斜力度, 支持家庭农场土地整理、高标准农田建设、水利水电、通信网络、交通道路等项目建设;修建临时设施, 为农产品仓储、加工、办公等提供便利;加大对家庭农场投入机械设备与烘干设施等的支持力度, 改善家庭农场的生产条件。

第二, 提高政策供给的针对性、匹配性, 完善财政补贴制度, 从原来的普惠制的财政补贴制度重点向家庭农场等新型农业经营主体倾斜。针对当前家庭农场面临着土地流转租金等生产成本持续上涨, 而粮食价格又出现持续下跌的情况, 亟待完善农产品目标价格补贴、调整种植结构补贴、土地流转费用补贴等制度。

第三, 填补政策空缺, 鼓励金融机构创新产品和服务方式, 拓展农村有效担保抵押物范围, 为家庭农场提供金融支持;推动各地开展家庭农场信用评定, 支持金融机构为家庭农场提供授信服务;建立农业信贷担保体系把家庭农场作为重点支持主体, 为其提供中长期基础设施贷款担保。完善农业保险政策, 增设财政支持的政策性农业保险品种, 扩大政策性农业保险覆盖面;创新开发家庭农场“基本险+附加险”的保险产品, 并给予保费补贴;开展农产品价格保险试点, 探索自然灾害保险与价格保险相结合的综合性保险业务, 为家庭农场建立风险防范制度。

第四, 加大对家庭农场经营者的职业教育与培训力度, 吸引大中专院校毕业生等具有较高素质的人群兴办家庭农场, 鼓励中高等院校特别是农业职业院校毕业生到家庭农场就业。

第五, 加快构建新型农业社会化服务体系, 强化公共服务组织建设, 大力扶持经营性服务组织发展, 探索政府购买公益服务的新机制, 继续扩大“政府采购”的方式, 引导市场化组织开展公益性服务, 创新公益服务机制;强化农业社会化服务对家庭农场支持力度, 实现农业信息、科技、农产品检测、植保、农机、农资农药、农产品营销会展、农业保险、农业气象预警、农业金融等农业社会化服务平台对家庭农场服务的全覆盖;重点推进农机和谷物烘干服务网点建设, 以满足家庭农场对于专业化服务的需求。


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