关于政府出资产业投资基金法规的最全解读

来源:千企千镇服务网 2017-08-25 20:32:00 我要评论(0) 点赞(0)

近期以来,政府出资产业投资基金受到大家的诸多关注。由于产业基金本质上属于私募基金,应当受到证监会的监管和中基协的自律管理。同时,产业基金涉及到政府出资,还要受到发改委和财政部的监管。

从监管体系上来看,产业基金与其他私募基金相比,面临着更加复杂的监管要求。

今天,【积募】为大家简单梳理产业基金的监管法规解读。

发改委与证监会的监管差异

【上位法与监管思路的区别】

在发改委监管阶段,发改委制定与基金有关的规定主要依据《公司法》、《合伙企业法》等规范性文件,其监管思路更多地体现出基金的企业属性、政策属性和政府性资金属性。该类文件,尤其是《政府产业基金管理办法》,立足于政府出资,明确政府资金的用途,对投资领域进行引导和限制,发挥政府资金的引导作用和放大效应,同时保障政府资金安全,是对“政府资金”使用的特别监管,强调了保护政府资金的核心要素。

在证监会监管阶段,证监会及中国证券投资基金业协会(以下简称“中基协”)制定的与基金有关的规定主要依据《信托法》、《证券法》、《私募投资基金法》等规范性文件,其监管思路更多地体现出基金的证券和金融属性。该类文件,尤其是《私募投资基金监督管理暂行办法》,主要着眼于私募投资基金的证券及金融属性,并未明确区分资金来源,立足于规范私募投资基金及其行业的监管思路,所制定的规范对私募基金管理人、私募基金、私募基金行业均适用,具有普适性,强调了保护投资者权益的核心要素。

纵观上述一系列规定,不难发现,发改委与证监会制定的规定所依据的上位法具有明显的不同,不同部门的不同监管思路,对于基金的性质、基金与投资者之间的法律关系、基金管理人的责任义务均不同。

但,从本质上看,政府产业基金属于私募股权或创业投资基金,这就要求对政府产业基金的监管既要满足发改委的监管要求,也要符合证监会及中基协的有关规定,在《政府产业基金管理办法》未对政府产业基金有关事项做具体规定的,应适用证监会、中基协、财政部等有关规定。

多部门规定虽然能够起到互补的作用,但其弊端亦显而易见,即在实践过程中各部门规定出现冲突或矛盾时,如何做到有效处理和化解?该问题是各部门及政府产业基金亟待解决的主要问题之一。

部分产业基金监管法规要点梳理

中基协:备案管理规范4号文

(1)禁投热点城市普通住宅地产项目

投资于房地产价格上涨过快热点城市普通住宅地产项目的,暂不予备案,包括但不限于以下方式:

(一)委托贷款;

(二)嵌套投资信托计划及其他金融产品;

(三)受让信托受益权及其他资产收(受)益权;

(四)以名股实债的方式[3]受让房地产开发企业股权;

(五)中国证券投资基金业协会根据审慎监管原则认定的其他债权投资方式。

(2)热点城市名单

房价上涨过快热点城市目前包括北京、上海、广州、深圳、厦门、合肥、南京、苏州、无锡、杭州、天津、福州、武汉、郑州、济南、成都等16个,将根据住房和城乡建设部相关规定适时调整范围。

(3)“新老划断,平稳过渡”的原则

《备案管理规范第4号》自发布之日起(2月14日)施行,基于“新老划断,平稳过渡”的原则,存续产品不得新增与《备案管理规范第4号》不符的投资项目;存续产品已投项目存在《备案管理规范第4号》第一、二、三条禁止情形的,相关投资项目到期后不得续期。私募基金管理人开展私募投资基金业务,投资房地产开发企业、项目的,参照《备案管理规范第4号》执行。

此外,为防范监管套利行为,《备案管理规范第4号》在明确适用范围包括证券期货经营机构私募资产管理业务基础上,将私募基金管理人开展的投资房地产开发企业、项目业务一并纳入,切实避免资金违规流入房地产调控领域。

发改委:政府出资产业投资基金管理暂行办法

(1) 政府出资资金来源

《政府产业基金管理办法》规定,政府产业基金是有政府出资并进行股权投资的基金,其中,政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。

(2) 对基金管理人的特别要求

基于保障政府出资资金的安全,《政府产业基金管理办法》对基金管理人做了特别规定。笔者认为:国家发改委在证监会对私募基金管理人要求的基础上,提高了对“基金管理人”的要求,即此处的“基金管理人”亦应满足在中基协申请登记为私募基金管理人的要求。

《政府产业基金管理办法》具体对私募基金管理人做了如下特别规定:

序号

事项

要求

 1

实收资本

实收资本不低于1000万元人民币

 2

高级管理人员数量

3名以上

 3

高级管理人员经验

具备3年以上资产管理工作经验

 4

违法行为禁止

政府产业基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为

 5

绩效评价

国家发改委建立并完善基金管理人绩效评价指标体系。评价指标主要包括:

(一)基金管理人实际管理的资产总规模;

(二)基金管理人过往投资业绩;

(三)基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向;

(四)基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为;

(五)基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚,是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单;

(六)是否存在违反法律、行政法规等行为。

 6

信用建设

发改委会同有关部门加强政府出资产业投资基金行业信用体系建设,在政府出资产业投资基金信用信息登记系统建立基金、基金管理人和从业人员信用记录,并纳入全国信用信息共享平台。

对有不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员,国家发改委通过“信用中国”网站统一向社会公布。

 7

信息披露及重大事项报告

基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内,向国家发改委(地方发改委)提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告,并及时报告投资运作过程中的重大事项。

重大事项包括但不限于公司章程修订、资本增减、高级管理人员变更、合并、清算等。

 8

基金的管理

政府出资人不得参与基金日常管理事务。

从以上规定可以看出,《政府产业基金管理办法》主要从行政管理的角度,对管理政府出资的基金管理人提出了更高的要求,以符合政府所出资的资金性质,保证政府出资能够得到安全和有效的利用。这是《政府产业基金管理办法》最基本的一个监管思路。

(3) 政府产业基金的募集

《政府产业基金管理办法》规定了政府产业基金募集方面的新监管规则和要求,主要体现在合格投资者的认定、基金财产的管理等方面,具体如下:

序号

事项

要求

 1

政府出资形式

可以采取全部由政府出资、与社会资本共同出资或向符合条件的已有产业投资基金投资等形式。

 2

社会资金募集方式

应当采取私募方式募集

 3

社会资金合格投资者

合格机构投资者

(这是与一般基金关于合格投资者的一个重要区别)

 4

基金托管

应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管

(政府产业基金必须进行托管,且只能委托给商业银行进行资金管理,而一般私募基金的有关规定对托管未做明确要求,可选择是否进行托管,亦可选择托管给银行还是经核准的其他机构)

 5

基金组织形式

公司制、有限合伙制、契约制

(四) 政府产业基金的登记与审查

《政府产业基金管理办法》规定了政府产业基金的特殊登记程序,即,在政府产业基金募集完毕后,除需要在中基协进行备案外,还需在“政府出资产业投资基金信用信息登记系统”进行登记,具体如下:

序号

事项

要求

 1

主管部门

国家发改委

地方发改委

 2

登记系统

全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统

地方各区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统

 3

登记主体

中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金

地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金

 4

登记时间

(一)政府产业基金募集完毕后二十个工作日内,进行登记;

(该规定与一般私募基金的有关规定一致);

(二)发改委应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。

(证监会(包含中基协)规定基金业协会应当在私募基金备案材料齐备后的20个工作日内,通过网站公告私募基金名单及其基本情况的方式,为私募基金办结备案手续)。

 5

登记信息

(一)相关批复和基金组建方案;

(二)基金章程、合伙协议或基金协议;

(三)基金管理协议(如适用);

(四)基金托管协议;

(五)基金管理人的章程或合伙协议;

(六)基金管理人高级管理人员的简历和过往业绩;

(七)基金投资人向基金出资的资金证明文件;

(八)其他资料。

 6

基金组建方案

新发起设立政府产业基金,基金组建方案应包括:

(一)拟设基金主要发起人、管理人和托管人基本情况;

(二)拟设基金治理结构和组织架构;

(三)主要发起人和政府资金来源、出资额度;

(四)拟在基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制、基金存续期限等;

(五)政府出资退出条件和方式;

(六)其他资料。

政府向已设立产业投资基金出资,基金组建方案应包括:

(一)基金主要发起人、管理人和托管人基本情况;

(二)基金前期运行情况;

(三)基金治理结构和组织架构;

(四)基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制等;

(五)其他资料。

 7

登记及审查程序

建议:根据《政府产业基金管理办法》第十二条至第十五条,有关登记信息审查的程序应如下:

(一)材料完备性审查;

(二)报送材料齐备后五个工作日内予以登记;

(三)登记后三十个工作日内进行产业政策符合性审查;

(四)未通过产业政策符合性审查的基金,发改委应及时出具整改建议书,并抄送相关政府部门。

 8

信息审查权限

国家发改委负责审查:

(一)中央各部门及其直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性;

(二)各级地方政府或所属部门、直属机构出资额50亿元人民币(或等值外币)及以上的基金材料完备性和产业政策符合性。

地方各级发改委负责审查:

(一)本级政府或所属部门、直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性;

(二)50亿元人民币(或等值外币)以下超过一定规模的县、市地方政府或所属部门、直属机构出资,由省级发改委负责材料完备性和产业政策符合性审查,具体规模由各省(自治区、直辖市)发改委确定

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